推进国家审计职业化建设初探

范超群

从2004年《审计署党组关于进一步加强审计机关人才工作的指导意见》提出的“要实行审计职业准入制度、促进审计队伍职业化建设”，到2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），以及《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号，以下简称《意见》）明确提出要“推进审计职业化建设”，这充分说明推进审计职业化建设是当前我国审计制度改革的重要内容，已提上重要议事日程，迫在眉睫。审计队伍的建设是国家审计事业发展的重中之重，积极推进审计职业化建设不仅是提高审计队伍整体素质的重要保障，更将有效服务于国家治理。

一、推进国家审计职业化建设的必要性

所谓国家审计职业化，即以行使国家审计监督权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位，是一种工作状态的制度化、标准化。推进审计职业化建设是全面推行依法治国的基本要求，是服务国家治理的重要途径，是行政权力制约和监督的重要保障，是现代审计发展的前进方向。

（一）推进国家审计职业化是全面推行依法治国的基本要求

在具有中国特色的现代法治社会，审计机关作为国家利益的“捍卫者”、公共资金的“守护者”，需要牢固树立法治理念和法治思维，严格依照法定权限和程序行使权力，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，维护法律的权威和尊严，这就需要审计机关完善审计职业制度，需要审计人员具备良好的职业操守和专业能力。因此，严格执行宪法和法律相关规定，推进审计职业化建设，是完善社会主义法治体系的重要内容，也是有效发挥审计作用、全面贯彻落实依法治国方针政策的基本要求。

（二）推进国家审计职业化是服务于国家治理的重要途径

国家审计是国家治理的重要组成部分，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计制度的形态。今后一段时间是国家审计实现跨越式发展的重要战略机遇期，审计机关和审计人员依法履行审计职责，持续推动国家治理体系和治理能力现代化，这是全面推进依法治国形势下国家审计的自觉担当，对今后做好审计工作意义重大，推进审计职业化建设是服务于国家治理的重要途径。

（三）推进国家审计职业化是行政权力制约和监督的重要保障

审计在宏观经济调控中处于综合经济监督的地位，不仅对政府部门的财政、财务活动进行监督，而且对整个国民经济的各个环节、各个方面进行监督。近年来，备受关注的铁道部刘志军案、民航系统李培英案、国家开发银行王益案、邮储银行陶礼明案等重大案件，都发端于审计，这也预示着审计在行政权力的制约和监督中发挥着不可替代的作用。从审计入手不仅可以发现权力出轨，也有利于发现制度漏洞和体制问题，进而对其进行完善，从源头上遏制腐败，打造廉洁政府。然而目前，我国审计机关尤其是基层审计机关的审计工作仍然受到地方上的影响，不能够完全公允、客观的反映审计事实。实现审计职业化，能够将国家审计的独立性凸现出来，更能够有效的制约和监督行政权力运行，推进审计职业化是行政权力制约和监督的重要保障。

（四）推进国家审计职业化是现代审计发展的前进方向

随着时代的变迁，现代审计不再是单纯的传统方式查账，而是对会计的结果的真实性、公允性作出评价，审计技能也从单一化向多元化发展。新时代是一个“大数据”的时代，实现审计职业化能够使得现代审计适应现代经济管理需要，促使现代审计向理论化、系统化方向发展。

二、国家审计职业化建设现状分析

目前，世界上已有160多个国家（地区）建立了适合自己国情的国家审计体制，主要可以分为四类：立法型、司法型、独立型和行政型。欧、美等发达国家的审计体制主要集中在前三类，其国家审计职业化的进程较快，皆经历了立法、完善法律法规、加强审计的独立性与权威性、严格审计执业标准和职业认证等发展过程。我国审计职业化一直在不断地探索，笔者认为，我们应当借鉴国外审计职业化经验（如美国国家审计职业化经验），同时准确把握我国审计职业化的现状，从而系统、科学地探寻我国审计职业化建设的前进方向。

（一）美国国家审计职业化现状分析

美国国家审计体制是以立法型为主、行政型为辅的审计体制，从1984年国会颁布《单一审计法》以来，其审计职业化状态已较为完善，其主要特点有：

1.具有较强的独立性。美国是联邦制国家，实行的是立法、行政、司法三权分立与制衡相结合的政治制度。审计总署隶属于立法部门，向国会报告工作。对总统及其下属的行政部门独立行使监督权，具有较强的独立性，并且审计总署的经费，由国会单列预算予以保证。

2.审计长职务权威性大。审计长的任命是由国会提名、总统确定、参议院选举、总统正式任命等流程来决定的，任期长达15年，不得随意罢免，退休后仍领全额薪资，并且审计内部机构设置和人员配置均由审计长自行决定。

3.审计计划性较强。美国审计总署十分重视审计的计划性，他们的战略性审计计划是一管几年的计划，美国审计总署工作量的80%是国会和国会委员会根据审计战略计划要求审计署安排的，其他20%是审计长根据总体计划和工作需要决定安排的。

4.审计工作效率高。从上世纪八十年代前后开始，美国审计总署就开始使用计算机辅助审计，至今日，美国国家审计人员已全面掌握了计算机审计，工作效率大大的提高。

5.职业认证较为严格。美国国家审计从业人员执业后2年内必须完成120小时的一系列后续教育，并统一实施政府会计认证与审计教育认证，且不能通过后续教育者将失去从业与晋升资格。

（二）我国国家审计职业化建设现状分析

从1983年成立审计机关以来，我国国家审计逐步发展为具有中国特色的审计监督制度，从科学理论到审计实践，我国国家审计职业化一直在不断探索中前进，也取得了一定的成果。审计相关法律法规在逐步完善，建立了以《审计法》为核心的审计监督法律规范体系，以《审计法》来构建我国审计监督法律规范体系的基本框架，以《审计法实施条例》来保障审计法具体施行，以《国家审计基本准则》来规范审计工作、保证审计质量；国家审计的功能从单纯的会计账表分析扩大到现在的绩效审计、投资审计、自然资源审计等各个领域的审计；审计监督也颇具成效，曝光了大批财经问题和经济案件，在保护国有资产，维护国家财经纪律，提高国有资产和公共资源的使用效益，保证国家各部门的财政收支等方面做出了重要贡献。但是与发达国家相比，我国国家审计职业化仍处于初级阶段，在职业化进程中遇到了一些阻碍发展的难题，具体而言，主要存在以下几个方面的不足：

1.审计职业制度体系不够完备。审计职业制度体系是良好开展审计工作的依据、保障，从2004年提出“要实行审计职业准入制度、促进审计队伍职业化建设”至今，我国审计职业化建设仍处在初级阶段，审计职业制度体系，如职业准入制度、职业退出制度、任职资格管理制度、职业保障制度、职业教育培训体系以及审计人员管理制度等制度还需加以完善。

2.审计监督的独立性难以保证。《审计法》规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”我国实行的是“双重领导”行政型审计体制，虽然为我国社会主义经济建设发挥了重要的作用，但是仍存在一些弊端，尤其是地方审计机关，人员编制、经费来源、福利待遇等，都依附于地方政府和地方财政，审计机关人员的任免、调动、奖惩，都取决于地方政府的态度。地方审计机关既要履行审计监督的职责，又不得不从地方行政机关角度出发充分考虑地方政府的利益，严重影响了审计机关依法审计的独立性和权威性，增大了审计风险，不利于审计机关严格履行《宪法》和《审计法》赋予的监督职责，也不利于审计事业的健康发展。

3.审计结果公开力度不够。《审计法》第三十六条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”但是在实际操作中，一般是将审计结果向政府、人大或组织部报告以及向被审计单位送达审计报告，真正向社会公布的审计结果极少，这也导致了群众监督的缺失，对审计的权威性存在影响。

4.审计队伍年龄结构老化。审计机关、尤其是基层，审计人员年龄普遍偏大，年轻审计人员较少，存在严重断层的现象。如某市2014年底统计数据显示，全市现有审计机关人员377人，35岁以下人员仅为63人，占总人数的16.7%，35～55岁288人，占总人数的76.4%，平均年龄为46岁，年龄断层现象十分明显。该市审计业务骨干大多是八、九十年代进来的，年龄大都集中在50岁上下，往往习惯于传统的工作方式方法，较难适应信息化的现代审计。虽然近年来审计机关通过考录等方式注入了一批“新鲜血液”，但是他们的经验不足，仍需要不断加强学习和实践，因此，青黄不接的问题较为严峻。

5.审计人员专业结构单一。长期以来，人们的思维定势认为审计工作是以财会类为基础，因此基层审计机关人员大部分都是会计与审计类专业出身。就某市审计人员来看，虽然90%以上具有大专以上学历，但是80%以上为财政经济类和会计与审计类专业，法律、计算机、工民建等专业类的人员比例只占14%，既具有查核能力，又具备分析能力、协调沟通能力、创新能力和管理能力的一专多能的复合型人才更为缺乏，这与现代审计的要求极不相符。

三、如何有效推进国家审计职业化建设

笔者认为，推进审计职业化建设应以《决定》、《意见》和科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，以及刘家义审计长在全国审计工作会议上的讲话精神，借鉴发达国家审计职业化经验，立足于我国基本国情，从加强审计队伍职业化保障、增强审计队伍职业意识、提高审计队伍职业技能、强化审计职业化管理等方面入手，创新思维，扎实有效推进我国审计职业化建设。

（一）加强审计队伍职业化保障

笔者认为，要建立一套完整、公开、透明的审计职业保障管理体系，从法规层面明确具体的审计职业保障，在制度上确保审计职业化建设。

1.要在职业定位上予以明确。审计机关是《中华人民共和国宪法》中唯一作出具体规定的行政机关，明确强调“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”我们要以今年国家审计署在江苏、山东、云南、浙江、湖北和湖南等省份进行的条管试点工作为契机，在全国积极推广试点做法，逐步将人事、财务、业务等各方面从地方人民政府管理中剥离出来，逐步实现审计部门垂直管理以及省以下地方审计机关人财物统一管理，确保审计机关独立行使审计监督权，提升审计权威，保障审计队伍的职业地位。

2.要在物质经费上予以保障。我们可以借鉴美国经费单列预算的做法，根据我国国情，从维护审计人员的职业利益出发，因地制宜，根据不同的审计项目，制定具体的审计经费保障制度，为审计工作提供充足的经费支撑，切实保障各级审计机关履行职责所需经费，为审计机关提供相应的工作条件，保障审计人员正常的从事审计活动。同时保障审计人员的收入，逐步提高审计人员的工资薪酬，增强审计职业的吸引力。

3.要在制度体系上予以完善。可以参照我国法官职业化的做法，建立完善符合审计工作职业特点的审计人员管理制度，保障审计人员的职业权利，除正常工作变动外，非因法定事由、法定程序，不得对审计人员免职、撤职、辞退和处分；建立健全绩效考核制度，以定期考核为主、平时考核为基础结合进行，将奖金福利分配与考核结果挂钩；积极引进激励机制，建立以能力及业绩考核为首要条件、“凡晋必考”的职务晋升制度，发挥业绩和综合素质在干部晋升中的导向作用；建立以审计业绩为参考依据的教育培训体系，激励干部加强学习；建立审计工作责任追究制度，对于审计责任的划分应事前明确，做到“谁审计谁负责”，提高审计人员责任意识，确保审计队伍高效运作。

（二）增强审计队伍职业意识

笔者认为，要不断加强审计人员的职业道德教育，主要是增强审计队伍的“五种”意识。

1.增强审计人员的政治意识。要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，教育引导审计人员在任何情况下都要保持坚定的政治立场和大局意识。

2.增强审计机关的独立意识。审计机关要认真履行《宪法》职责，严格依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，以保证审计监督的客观性、公正性、权威性和有效性。

3.增强审计人员的职业道德意识。建立一套严格的审计人员职业道德操守，不断加强审计工作人员的理想信念、爱岗敬业、艰苦奋斗等职业道德方面的教育，坚持奉献精神，鼓励他们在现有的条件下努力工作。

4.增强审计人员的文明审计意识。深入学习《审计署文明审计暂行办法》，建立完善严密的审计工作纪律，严格规范审计工作人员的言行举止，切实改进工作作风，坚决防止和克服方法简单、态度粗暴等现象。

5.增强审计人员的廉洁意识。严格按照中央“八项规定”和审计“八不准”规定的要求，不断加强审计工作人员的廉政意识教育，引导他们自觉依法廉洁从审，培养他们在审计工作中敢于执法、敢于碰硬，坚决做国家资产和人民利益的忠诚守护者。

（三）提高审计队伍职业技能

笔者认为，审计队伍职业技能水平的高低关乎审计事业的发展，影响着审计发挥“免疫系统”功能的最终效果，要提高审计队伍的职业技能，应从以下几个方面来抓好：

1.多渠道引进审计专业人才。一是将公务员招录和选调作为主要渠道。根据审计事业发展的需求，各级审计机关应积极协调组织人事部门，有计划、有目的的招录、选调审计、经济、法律、工民建、计算机等专业的优秀大学毕业生，参照公检法机关做法设置进入审计机关的资格门槛，加试审计工作必需的专业知识和技能。二是将聘任制作为辅助手段。目前审计力量不足与审计工作任务重的矛盾暂时还难以有效解决，审计机关可采取面向中介组织或者面向社会招聘的办法，利用社会审计力量参与审计，部分专业性强的职位可实行聘任制。

2.多方式培养审计优秀人才。一是建立常态化的审计职业培训体系，建立终生学习制，增强培训的针对性和实用性，强化审计案例教学，优化人员知识结构，努力提高审计队伍的研究能力和理论素养，培养复合型的审计人才。二是将审计实践作为培养审计人才的主要手段，多让年轻干部参与不同类型的审计，给年轻干部压担子、交任务，激发其综合分析、重点突破的能力，让其在实践中不断得到锻炼培养。三是建立跟班学习制度，选拔年轻优秀的审计工作人员到上一级审计机关进行跟班学习，增强其综合审计能力。四是坚持“岗位练兵”和以审代训，推行审计实务导师制，努力培养一批查核问题能手、分析研究高手、计算机应用强手和精通管理的行家里手。

3.多角度创新审计技术方法。审计人员应依托现代信息技术和方式，创新审计思路，更新审计理念，熟练运用计算机进行辅助审计，深化和探索信息系统审计和联网审计，努力构建实时监控、动态监控的在线审计系统，努力实现审计业务信息化、审计管理数字化以及审计方式现代化，提升审计综合能力。

（四）强化审计职业化管理

笔者认为，应从以下几个方面强化审计职业化管理：

1.制定长效的审计计划。古人说，凡事预则立，不预则废。一个周密的计划是审计工作的良好开端，我国审计机关每年都会制定年初计划，但是相对美国审计机关来说，缺乏战略性、宏观性。我们可借鉴美国的经验做法，立足长远，因地制宜，制定一管几年的战略性审计计划，减少计划的随意性，将长远计划和年度计划相结合，努力使之科学化、规范化，使审计工作事半功倍。

2.提高审计工作效率。审计项目的多元化就需要审计机关能够抓住项目特点，提高审计工作效率。一是建立审计人才库，审计署负责人才库的规划、管理，省、市、县审计机关逐层推进，将每位审计人员的专业、职称、工作年限、主审过的项目类型等详细情况放入库中，根据审计项目安排，从人才库中抽取审计人员，打破原有行政划分，整合资源，以资源优化组合、优势互补的原则组建审计小组更好地完成审计项目。二是实施“金审工程”，将审计一线打造成一个信息化的审计现场，实现审计数据共享、打印机共享、电子数据互传等自动化办公功能，把单兵分散工作的传统模式转变为计算机协同作战，提高审计工作效率。

3.推行审计结果公告制度。首先应在不涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容的前提下，尝试先在一定范围内采取通报、公示的方式公布审计结果，逐步扩大公开力度，实现审计公告的常态化，扩大群众的知情权，便于群众直接参与监督；其次，把审计整改作为审计结果公告的重要内容，进一步增强审计整改公告的力度，准确发表审计整改评价意见，全力推进审计整改工作，提高公众对审计整改的满意度。这样既能够通过群众的监督督促被审计单位有效及时整改，又能够使得审计人员更加认真谨慎，审计质量得到提高。

4.加大政府绩效审计力度。我国的政府绩效审计相对滞后，应当以财务审计为依托，围绕经济性、效率性、效益性三个要素，对政府部门和国有企事业单位所掌握的人力资源、物力资源、财力资源进行配置、管理和使用，有效利用公共资源，有效提高公共资源配置效率。

参考文献

[1]刘家义.国家审计与国家治理[R].北京：中华人民共和国审计署，2011.

[2]孙德志.重视实务 努力提高审计职业化水平[J].中国审计，2006，（6）：58-59.

（作者单位：九江市审计局）