普惠金融的法律保护研究

杨甜娜

摘 要：美国建立以《社区再投资法》《公平信用报告法》《联邦存款保险法》为核心的普惠金融法律体系，并且得到了切实的执行，这为推动美国公平发展发挥了积极作用。

关键词：普惠金融；保护；法律；美国

美国作为成熟的市场经济国家，在普惠金融的发展道路与欠发达国家相比有自己的特色，其中最主要的就是美国在普惠金融发展过程中坚持法治的原则，以立法的形式不断发现普惠金融中的问题，矫正普惠金融中的错误，完善普惠金融的运作机制。也就是说，美国普惠金融的发展过程遵循法制化路径。在美国普惠制金融法律体系中，起核心作用的主要是《社区再投资法》《公平信用报告法》和《联邦存款保险法》。其中《社区再投资法》主要用来规范商业银行在中低收入社区的信贷服务，《公平信用报告法》主要用于规范监管机构、金融机构和普通消费者之间在信息公开、使用、隐私保护等方面的行为，以使得普通消费者享有平等的信息权力和隐私保护。而《联邦存款保险法》则是规范问题金融机构的资产处置和分配的法律，这有利于在商业银行出现风险时保护普通消费者和利益相关者的权益。可以说这三部法律基本构成了美国普惠金融法律体系的核心内容。

一、《社区再投资法》

美国《社区再投资法》是目前世界上对金融机构普惠义务规定最为全面的一部法律，其主要内容包括如何解决金融歧视和金融排斥以及如何提高普通消费者的金融服务可获得性。

《社区再投资法》的立法背景源于美国20世纪70年代的信贷歧视和市场失灵问题。1970年起，美国金融市场上出现了金融服务的“划红线”和 社区不投资 ”等情况。所谓“划红线”和“社区不投资”是指大型商业银行等金融机构把中低收入社区划为金融业务的赤字区，导致金融机构对中低收入社区不投资甚至撤离。为了解决信贷歧视和市场失灵问题，美国国会通过了联邦法律《社区再投资法》。《社区再投资法》规定存款性金融机构不能把落后地区划为红线区，突出了对中低收入社区的金融权利保护，确保其居民能够享有平等的信贷等金融服务的需求。

二、《公平信用报告法》

市场经济是信用经济，信用是市场经济的基石。在市场经济中，潜在的债权人一般在和消费者建立长期业务关系之前，总要寻求了解关于消费者的信息，以便判断其信用。在金融市场，作为资金需求方的金融消费者和作为资金供给方的金融债权人或者其他金融权利人之间达成交易的基础也是信用，而且，金融市场对信用信息的依赖更强。鉴于此，调整金融供给者与金融消费者之间信用关系的法律对于金融市场的有效运行至关重要。美国《公平信用报告法》就是一部典型的调整市场经济信用关系的法律。

《公平信用报告法》规制消费者信用报告以及其他保密信用信息的披露和使用。该法于1971年首次颁布，是美国联邦政府规制信用报告产业的第一次重要举措。其规制信用机构和消费者信用报告使用者的行为，并保护消费者的权利免受信用机构和消费者信用报告使用者的不当影响。也就是说，该法旨在调整消费者、消费者信用发布者以及消费者信用使用者三者之间的法律关系，明确三者之间的权利、义务和责任，以便建立健康的市场经济信用体系。

《公平信用报告法》对于金融市场，尤其是普惠金融的发展具有重要意义。美国国会在制定《公平信用报告法》的时候，对该法的重要性以及立法目标做了如下陈述，认为，信用报告的准确性和公平性的重要性在于：①银行系统依赖公平和准确的信用报告。因为不准确的信用报告直接损害银行系统的效率；不公平的信用汇报方法损害公众的信心，而公众的信心对银行系统的持续运行至关重要。②必须建立一个精巧的机制用来调查和评估消费者的信用。③消费者信用报告机构对于搜集和评估消费者信用以及其他信息至关重要。④有必要确保消费者信用报告机构尽心尽责，在搜集和报告消费者信用的时候做到公平、平等，并尊重消費者的隐私权。国会认为，该法的目标就在于通过合理的程序设计，要求消费者信用报告机构以对消费者公平和平等的方式满足市场对消费者信用、个人、保险以及其他信息的需求。

三、《联邦存款保险法案》和《多德—弗兰克法案》

《联邦存款保险法案》是美国救助问题商业银行的基础性法律，确立了其基本救助模式。根据《联邦存款保险法案》的规定，要成立联邦存款保险公司并设立存款保险基金，由该保险公司及其所属保险基金承担对问题商业银行的救助职能。存款保险基金主要由投保银行缴纳的保险以及储户缴纳的存款保险组成。

联邦存款保险公司处置问题商业银行最通行的做法分为四个方面：①保险公司为问题商业银行提供融资，所需资金由存款保险基金承担；②保险公司帮助联系其他银行购买问题商业银行的存款和贷款；③保险公司清算处理其余的财产；④关闭问题商业银行并按照清偿顺序向利益相关人分配资产。从破产重整的法律程序来看，联邦存款保险公司承担了清算接管人的职能。

《联邦存款保险法案》是对问题商业银行的救助法案，但对于蕴藏较大风险的其他金融机构则缺乏有效成熟的救助模式。2008年金融危机促使美国更加认识到非银行金融机构救助的重要性。为此美国对其金融法律制度作了全方位的改革，在此基础上形成了《多德—弗兰克法案》。该法案在联邦存款保险法案的基础上制定了有序清算制度。根据有序清算制度，除了商业银行，其他金融机构也试用联邦存款保险公司牵头的救助模式。美国联邦存款法案模式下的问题金融机构救助机制对于社区范围内的中小金融机构稳健经营起到了安全阀的作用，这种机制有效地解决了中小金融机构开展普惠金融可能产生的风险问题。