结构性改革如何引领“三农”新走向

王宇 刘羊旸

2015年12月25日，甘肃省陇南市康县城关镇凤凰谷村几位贫困户在“村民分红扩股”大会现场拿到分红 摄影/新华社记者 陈斌

“着力加强农业供给侧结构性改革”“高度重视去库存、降成本、补短板”“发挥财政投入对结构性改革的引导作用”……日前闭幕的中央农村工作会议，围绕农业结构性改革，对“三农”工作进行了明确部署，释放出惠农强农富农的强烈政策信号。

中央首提“农业供给侧结构性改革”

“农业供给侧结构性改革”这一新鲜表述，通过我国最高级别的“三农”会议，首度进入公众视野。

会议强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。

“中央提出加强农业供给侧结构性改革，可谓抓住了现阶段我国农业发展的关键。”国务院发展研究中心研究员程国强认为，当前我国主要农产品已从过去的供需紧张状态转向紧平衡状态，部分品种还出现了结构性过剩局面，如果不进行供给端的结构改革，就难以应对“两个天花板”双重挤压，无法缓解粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”的局面。

当前，我国农业生产面临农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等新挑战，迫切需要加快结构性改革，转变生产经营方式。

“一方面，我国农产品中低端供给较为充足；另一方面，放心安全的农产品供给又明显不足。”中国农科院农经所研究员蒋和平认为，从供给侧角度推动我国农业发展，关键是要将农业生产由数量为主，逐步转向数量质量并重上来，更加注重效益，更加满足消费者需求。

当然，加强供给侧结构性改革并不意味着要放松粮食生产。会议明确提出，保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线，要保稻谷、小麦等口粮，保耕地、保产能，保主产区特别是核心产区的粮食生產，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

农业生产也要“去库存、降成本、补短板”

“去库存”“降成本”，这些更多用于工业领域的词语，这次也集中出现在了中央农村工作会议上。

会议提出，当前，要高度重视去库存、降成本、补短板。加快消化过大的农产品库存量，加快粮食加工转化；通过发展适度规模经营、减少化肥农药不合理使用、开展社会化服务等，降低生产成本，提高农业效益和竞争力；加强农业基础设施等农业供给的薄弱环节，增加市场紧缺农产品的生产。

分析人士认为，去库存、降成本、补短板，切中当前我国农业发展面临的问题和挑战，是农业结构性改革题中的应有之义。

“对人口大国而言，一定规模的粮食储备必不可少。但如果库存过多，，就会影响粮价的合理走势，而超量的存储规模还会加重财政负担。”黑龙江省农科院总农经师矫江说。

“生产成本高企已成为我国粮食生产中的一大顽疾，进一步加剧国内外粮价倒挂形势，长此以往，将危及我国农业的可持续发展。”中国社科院研究员李国祥说。

“与发达国家相比，我国农村基础设施、农田水利建设、农村基本公共服务等仍存在一定差距，成为制约农业发展的短板，农业要强，短板必须补齐。”蒋和平说。

新型经营主体将获更多“关照”

会议提出，要充分发挥多种形式农业适度规模经营在结构性改革中的引领作用，农业支持政策要向规模经营主体倾斜。

“支持政策向规模经营主体倾斜，这是推进农业结构性改革的必然要求。种粮大户、家庭农场、专业合作社等适度规模经营主体，一般素质较高，对市场比较敏感，对科技创新接受能力较强，在集约化、专业化、组织化、社会化方面比一家一户的小农经济具有明显优势，能够更好地在农业结构性改革中发挥引领作用。”李国祥说。

“不过，随着经营规模的扩大，新型经营主体对资金周转、抵押担保等需求也会相应提高。在这些方面，新型经营主体更需要国家政策的倾斜，可以预期，更多惠农政策由‘普惠向新型经营主体转变。”李国祥说。

现行农产品价格机制面临“大修”

会议提出，要完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储政策，为农业结构性改革提供动力。

价格是调节农产品供求最有效的手段。目前，我国对稻谷、小麦两大口粮品种实行最低收购价制度，对玉米实行临时收储制度，同时开展对新疆棉花、东北和内蒙古大豆的目标价格补贴试点，这些政策对促进农业增产和农民增收发挥了重要作用。但随着市场变化，现行政策有必要进行与时俱进的调整。

“最低价也好，临储价也好，一定程度上是把价格和补贴合在一起。”中央农村工作领导小组副组长陈锡文认为，将来要推进价格和补贴分开，价格主要由市场形成，如果市价过低，政府采取适当的政策直接补贴农民。

“长期以来，我国农产品价格政策把‘保供给和‘保收益两个目标不加区分、合为一体。”程国强认为，要按照“桥归桥”“路归路”原则，对两个目标分而治之，实施价补分离。一方面，退出粮价政策的“保收益”功能，将其回归到“解决农民卖粮难”的设计初衷，消除对市场的干预和扭曲影响。另一方面，通过直接补贴措施来“保收益”。

财政投入将“总量有增加、结构有调整”

会议强调，优先保障财政对农业农村投入，确保力度不减弱、总量有增加。

“农业是基础。推进农业现代化、破解农业农村发展难题，都需要财政的有力支持。”国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆认为，会议提出财政对“三农”投入力度不减、总量增加，表明了中央对“三农”工作的高度重视。

会议同时指出，要加大涉农资金的整合力度，发挥财政投入对结构性改革的引导作用，撬动更多社会资金投入农业农村。

对此李国祥认为，近年来，各级财政一直把农业农村作为财政支出的优先领域重点支持，财政支农力度不断加大。但资金使用存在多头管理、“撒胡椒面”等问题，支农效率有待提高。

“根据会议精神可以预见，下一步财政支农将在优化存量上做文章，在结构调整上找出路，诸多涉农项目、涉农资金有望进一步整合，形成合力用于‘三农薄弱环节。”叶兴庆说。