我国行政诉讼调解制度完善

摘 要：2015年新修改的行政诉讼法第60条，明确规定三种情形可以适应调解。然而这样的规定过于笼统且迄今为止并无司法解释加以细化，故在笔者看来操作性不高。本文通过对相关制度原理的分析并运用比较分析法，希冀为我国行政诉讼调解制度的司法实践存在的问题提出相关建议。

关键词：行政诉讼调解；两造当事人；民事诉讼调解

长期以来，法律对于行政诉讼调解规定的过于刚性，即行政诉讼中不适用调解程序。这种制度导致法官在行政诉讼调解实務过程中并无经验。而今年新法只是新增加可以调解案件种类，却并无具体实施办法。本文着重探讨我国行政诉讼调解制度实施过程中具体建构问题。

一、行政诉讼调解主持者人数宜相对增加

拙见以为，行政诉讼中的调解不仅可由主审法官主持，由于法律并无调解主持人之人数限制，故管见以为，可以适当吸收公正之社会人士，譬如人民调解员的加入，这样无疑使调解结果更具社会公信力，并由此实现法自身的教育功能，一举多得；同时鉴于行政诉讼的特殊性，即主持者受到其他相关因素的干扰的概率从理论上明显高于民事诉讼调解，这些因素主要来自行政机关的强行施压或调解主持者由于种种现实原因而主动对行政机关讨好献媚，故行政诉讼调解不宜由独任制法官组织双方调解。简言之，对行政诉讼调解的主持人数可以适当增加，同时对主持者资格宜做相对限制。总而言之，如何从根源上保障调解主持者的公正性，新法规定仍显过于原则，还需要在司法实践中不断摸索并总结经验，并将此经验以司法解释的形式加以巩固。

二、行政诉讼调解的阶段和次数应当明确规定

由于行政诉讼法一百零一条规定，行政诉讼法没有规定的内容，可以参照适用民事诉讼法的法条或者直接适用该法，故笔者以在调解制度发展中相对完善的民事诉讼法作为切入点，来研究调解的阶段和次数的问题。在民事诉讼中，调解原则贯彻始终，当然以非讼案件与其他特殊案件为例外。换言之，对于一般的民事诉讼案件而言，在诉讼进程中的任何阶段，只要是当事人或者是法官任意一方认为此案件不需要再进行审判时，即可申请启动或者依职权启动调解程序。国内部分学者认为，对于行政诉讼也宜类比民事诉讼的作法，调解也应当贯穿于行政诉讼的全过程，即既可在案件被受理之初进行调解，也可以在案件的庭审过程中调解。笔者不赞同以上观点。诚然法官边调边审的做法有助于调解程序与审判程序的转化，降低了法院解决纠纷的成本，并在一定程度上提高了纠纷解决的效率，但是，这样的追求纠纷解决的结果无疑在一定程度上破坏了司法的正当性和权威性。故依愚见，行政诉讼调解应当继受外国立法例的相关规定，在一审言辞辩论终结前提出，并以一次为限，从而督促两造当事人善于抓住调解的机会，不会使调解过于迟延而影响庭审节奏，同时亦不至于损害公共利益。

三、行政诉讼调解两造当事人不得任意反悔

在行政诉讼调解过程中，无相关制度设计，故笔者参照国内民事诉讼中相关制度以参考。通说认为，在民事诉讼调解制度中关于当事人反悔权主要参见民诉法第九十九条及新司法解释一百三十四条之规定，即“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”。推究其立法意旨，主要是因为在我国调解书的效力在一定程度上与判决书效力相当。故给予当事人仔细考量的机会，避免因调解达成而得不到法律救济。然而，这样的规定在司法实践中却遇到了较大问题。首先，该条规定造成法条上规定的不一致。根据我国《民事诉讼法》第九十八条规定，有四种案件是可以不制作调解书的。而不制作调解书，便不可能产生调解书送达问题，两造主体只要在法庭庭审笔录上签字或盖章，调解效力即当庭发生并与判决一样产生结案的效力。或言之，对于调解书有送达程序的就可以不提供任何理由获得反悔权，而没有送达程序的就没有反悔权，这种做法无疑在立法和司法程序层面上造成了不同案件当事人实体权利的不平等。其次，调解过程如是在法院合乎程序正义的调解程序下进行，并最终达成的调解协议或法院由此做出调解书，而两造当事人在最后送达阶段无理由而以反悔，造成法院之前工作前功尽弃，无疑是对司法公信力的二次伤害。再次，反悔权的设立会导致当事人有恶意诉讼之虞。一方当事人的任意反悔，势必会使另一方的时间、精力、物质方面受到损害。鉴于以上逻辑性的问题，依愚见在行政诉讼调解制度中不设立当事人的反悔权。当调解书送达，经当事人签收发生法律效力。当事人拒绝签收的，必须提出适当的理由，如调解中程序违法、调解中有胁迫、调解书与达成调解内容不一致等问题造成调解可能无效或者可能被撤销的情况。如果不能提供，按照判决的视为送达情况处理，双方即受调解书的约束。

四、通过再审程序补救行政诉讼调解的瑕疵

任何司法实践过程均不能避免瑕疵，行政诉讼调解亦然。法谚言：无权利则无救济。对于法律实施中瑕疵如无救济途径，则正义不能实现。行政诉讼调解出现在两个方面，即程序上的瑕疵原因在于调解程序严重违法；实体上的瑕疵指调解协议的内容有失公正，从而损害了当事人的合法权益尤其是行政相对人的合法权益，或者是损害了第三人、集体亦或国家的利益。故我们要提供双方当事人权益一旦受到侵害时救济途径，更要兼顾行政诉讼的特殊性，在制度设计过程中应尽最大程度保障从诉讼地位上具有先天性弱势的行政相对人的合法权益，笔者将针对不同的情况试探讨具体的权利救济途径：若当事人认为调解内容是无效或者是可以撤销的，或程序上主持人有严重偏向，不能有效保障其合法权益时，管见以为，当事人可以通过两种途径来提起案件的再审，一种是类比《行政诉讼法》第九十一条审判监督程序之规定，即当事人直接向法院申请再审；另一种是向上级检察院申请抗诉而启动案件的再审程序。

参考文献：

[1]顾贵学.对人民法院民事调解制度的几点思考[J]理论界.2006（5）

[2]刘琼.中国民事诉讼调解制度的反思与重构.[J]社科纵横2007（6）

[3]郑忠林.我国诉讼调解制度的困境与完善——从民事诉讼角度分析西部（法制文学版）[J]2011（7）

作者简介：

吴思亮（1993～），男，汉族，辽宁沈阳人，辽宁大学2015级法学理论专业硕士研究生。