争回来的宝地：广州开发区建区创业起步

廖惠霞 韩宇建 王莹

缪恩禄，男，1931年2月出生，广东省中山市人，1949年5月参加中共领导的新民主主义青年团。1984年任广州市委政策研究室主任，1984年4月兼广州经济技术开发区筹备领导小组副组长。1985年3月，任开发区党委书记，9月兼任开发区管委会主任。1988年2月任海南省（筹建）工作委员会常务委员，9月任第一届中共海南省委常委、秘书长；1991年7月，任海南省人大副主任。缪恩禄担任广州经济技术开发区领导期间，参与和制定了开发区创建的许多重要决策，是开发区早期的主要拓荒者。

采访者：1984年3月，中央召开沿海部分城市座谈会，决定进一步开放沿海部分城市并在有条件的地方兴办经济技术开发区。根据相关史料记载，当时决策层认为广东已经有深圳、珠海、汕头三个经济特区，并没有把广州列入沿海开放城市。广州后来是怎样入选沿海开放城市的？这中间的具体过程请您谈一谈。

缪恩禄（以下简称缪）：1984年春，在中央召开沿海开放城市座谈会前，小平同志到深圳视察。回北京后，他说，我们建立经济特区，实行开放政策，指导思想要明确，不是“收”而是“放”。他还说，除了现在几个特区以外，还可以考虑再开放几个，增加几个港口城市。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。那时候谷牧同志是具体负责特区工作的。3月26日，中央召开座谈会，研究小平同志这个指示应该如何落实。当时到会的有天津、上海、大连、烟台、青岛、宁波、温州和北海8个市的负责人，深圳、珠海、汕头、厦门4个经济特区和海南行政区的负责人，以及这些城市所在省、自治区的负责人，中共中央、全国人大、国务院、中央军委40多个部门的领导同志，共90多人。

当时我们从省里得到消息，中央在研究这个问题的时候，最初没有考虑广州。市委书记许士杰同志很焦急，说不把广州考虑进去，我们很难理解。他说一定要想办法争取，否则，不好向广州人民交代。后来，士杰同志找到我，那时候我在市委政策研究室当主任，他要我找几个人，赶快代市委向中央草拟一个电报，要申诉我们的理由，意思要表达得恳切、尖锐一点，要有非争取到办开发区不可的劲头。

后来我找了郭晓东同志，他当时是市委政策研究室综合处处长。我说，咱们研究一下这件事，代市委向中央起草一个电报，说明广州作为港口城市的论据：从古至今，广州是对外开放最早的地方，是个通商口岸；电报还要提出广州办开发区的优势在哪里，文字要非常精炼，道理要讲透。

起草完毕之后，我们将电报初稿给士杰同志审阅，他看完之后略加修改就上报了。后来，从北京传来消息，中央把广州列为沿海14个开放城市之一。得到这个消息，大家都很激动兴奋，这是广州市委及时掌握消息，积极主动、敢于争取的结果。

采访者： 得知广州入选14个沿海开放城市之后，市委立刻成立开发区筹备领导小组，您是领导小组的成员，请您谈一谈领导小组做了哪些前期准备工作？

缪：当时市委对开发区的建设十分重视，把工业、外经委、建委、商委的有关领导都调到筹备小组工作，开始“搭架子”，调兵遣将。4月，广州市委决定成立开发区管委会筹备领导小组，领导小组成员共7人，朱森林（时任广州市委副书记）任领导小组组长，石安海（时任广州市政府副市长兼建委主任）和我（时任市委政研室主任）任副组长，成员有过沛南（时任广州外经委副主任）、黄瑞源（时任冶金局局 长）、董明训（时任建委副主任）、胡大任（时任市商委委员）。成立工业、建设、商业3大总公司和办公室、人事处、条例法规处（以下简称“条法处”）、经济综合处等等。同时举行论证会，修订规划上报省政府审定再报国务院。与此同时，组织人员草拟有关法规和条例等等。领导小组第一次会议在朱森林同志办公室召开，朱秉衡同志作为工作人员也参加了会议。当时有一种说法，抽调到开发区工作的领导，要选明白人，要党性强，思想解放，有科学头脑，精明强干，能开创新局面的干部，不找四平八稳平庸之辈。我调到开发区来工作，刚五十出头，也不年轻了，但在当时的干部队伍里，同部委办一级的都是接近60岁的领导相比，算比较年轻了。一方面我感到市委对我很信任，另一方面，自己没有思想准备，对于开发区应该怎样搞，心中没数。我就只能兢兢业业地对待这件事。

同年6月中旬，市委根据形势发展的要求，把筹备小组改为开发区管理委员会，领导成员由原筹备领导小组7位同志担任。当时，朱森林、石安海同志是兼任的，便于统筹协调各方关系。开发区日常工作由我担负更多的责任。

如何打开开发区建设的局面，特别是开局要搞对头、搞顺，这是很重要的。我们首先做宣传工作，按照经济语言来说，就是把开发区推销出去，让外界了解开发区。先是请了各国驻广州领事馆代表、商务参赞和外国驻穗机构人员来开会，向他们介绍开发区的情况。美国领事馆一位商务参赞问我们在哪里办公，我们说在越秀宾馆。她就问，越秀宾馆在哪？那里有没有电传？外商找你们方便吗？就那么一个简单问题，给我非常深刻的印象，至今没有忘记。我们是在计划经济体制下培养出来的干部，当时只想到越秀宾馆是市委的招待所，在那里办公可以省点钱，但没有想到越秀宾馆对外没有名气，外商不知道它在哪里。后来我们才体会到，对外开放还得讲门面，要摆开架势，要扩大影响力，就得找大家耳熟能详的地点。后来就在东方宾馆找了两个大房间，那里的位置最好，靠近交易会，外商来也很方便。“广州经济技术开发区”的牌子也正式挂上，接待外商、介绍情况、洽谈项目都在东方宾馆进行。就这样，广州经济技术开发区的各项工作就有条不紊地展开了。

采访者：广州开发区的“出生证”拿到了，开发区在哪儿出生成了大家首要关注的问题，围绕选址与规划，当时是不是有很多不同方案？

缪：其实早在4月中旬，也就是《沿海部分城市座谈会纪要》还没正式下发到各地时，我们抓紧开展开发区的选址与规划工作，市领导、专家学者对开发区的规划进行了初步的研究。

当时，我们也查阅了国内外一些工业园区的资料。我看到的第一份材料就是台湾新竹科技园。4月29-30日，在朱森林同志的带领下，我与过沛南、黄瑞源、董明训、胡大任及郭晓东等到深圳考察了一番，当时国内值得借鉴的、而且比较靠近广州的就是深圳了。当时深圳市委书记梁湘以及市委常委兼秘书长邹尔康接待了我们。大家听取了深圳特区的情况介绍后，参观了上埗工业区、蛇口工业区等许多地方。从深圳回来的路上，大家对开发区“小政府”的架构进行了讨论。

广州开发区的选址问题，社会各界曾进行过许多有建设性的讨论。在选址方面最初有3个方案：第一个选址是番禺大石那一带，现在的广州大学城一带。当时因为番禺是水网地带，没桥没路，短期内交通没办法解决就放弃了。第二个选址是现在的珠江新城往东到员村地区。珠江新城到员村一带本来也很好，但放弃的原因一方面是离市区太近，另一方面是员村工业区的企业多数是“大跃进”时期建设的，污染大，改造老企业和公共设施困难极大。第三个选址就是在黄埔区的东部，就是后来开发区西区这一带。大家都觉得这个地方好，第一这里有一个黄埔新港码头，便于对外交通运输，第二离广州城区有适当的距离，第三人烟比较稀少，人口迁移等等任务相对较轻。

选点定了以后，就草拟区域规划方案，当时也提出了3个方案：

第一个方案从现在黄埔南岗桥为东面边界，一直往西到原来的标致汽车厂，把文冲船厂、黄埔新、老港和大沙地等地区都包括进去，总共是58平方公里。但涉及面积太大，很快被否决了。

第二个方案也是以南岗桥为界，一直到文冲船厂，总共是33平方公里。当时比较认真地讨论了这个方案。

第三个方案是第二个方案中小范围的方案，9.6平方公里（包括大蚝洲岛），是个三角区。这里靠近黄埔港，交通便利，最主要的就是符合国务院对开发区选址的原则。国务院对开发区选址有一条重要原则：一定要有一个明显的地域界限。

6月，国务院副总理谷牧视察开发区，我们就带他去看地形，时任广东省委书记的任仲夷同志也来了，大家蹲在横滘河的桥上看，有一张照片生动形象地反映了这个场景。谷牧说：58平方公里、33平方公里这两个方案都没法封闭，没法监管，9.6平方公里的方案符合国务院对开发区选址的指示精神。这个方案一边是珠江，一边是东江，一边是横滘河，刚好是一个自然隔离的地方，只要卡住横滘河桥就全封闭了，易于监管。他告诫我们：不要贪大，不要背包袱，要集中全力先搞开发；在这个小地方先搞起来，然后慢慢再扩大。国务院特区办最终批准在谷牧看过的9.6平方公里，也就是第三个方案的地方建开发区，前期开发面积为3.6平方公里（当时称“金三角”）。

那时很多外商来看过大蚝洲岛，想搞旅游项目。考察了半天，当时的可行性报告写了厚厚的一叠，但最终还是否定了这个设想。主要是因为这里有黄埔电厂的烟囱；污染严重，来往的船只很多，晚上噪音大；另外，江水不洁，不适合旅游开发。

采访者：领导班子组建起来了，选址和规划也确定了，要落实征地、建厂、招商等等一系列的具体工作。创业不易，建设初期碰到了哪些困难？

缪：万事开头难。在开发区建设初期，压力在于14个城市的开发区都在竞争，看谁搞得快些、好些。市委也要求我们快速推进。但是，当时那里是一片荒滩蕉林，首要任务是开发一大片可供建设的用地。根据专家论证，这里地势比较低，要能抵挡百年一遇的洪水，必须把蕉地填高两米。我们在附近推平了8个小山丘，从东江河吹沙填土，这项工程足足用了9个月时间。当时，我们是偷偷进行的。国务院的文件还没有正式批下来，我们就已经开始吹沙填土了。可见当时我们有股只争朝夕，不辱使命，满腔热情干事业的激情。

搞建设要修路，有些路段今天被挖掉淤泥，第二天淤泥又涌上来了，因为这里淤泥有10多米深，对于搞市政建设的同志来说，真是“老市政遇到新问题”。而且，吹沙填土之后，要过一段自然下沉时间，才能提供用地。所以，开发成本比其他地方要高，基建时间较长。由于对外谈判进展较好，出现了项目等厂房的局面，于是我们不失时机，先建一批通用的单层厂房。第一个建专业厂房的是美特容器公司。

资金不足、人才缺乏也是难点。我们从各方面筹集资金（包括省市支持、黄埔海关代征工商税收入，主要靠银行贷款）约1亿元，光是征地和吹沙填土就花了9000多万元，还有开路、通水、通电、通电话等市政工程都要花不少钱。至于人才不足，我们在社会上招聘一些工作了几年的大学生，集中进行培训，请香港和暨大的教授来上课，大学生马上可以派上用场。

在筹备初期，不少人对开发区不那么理解。比如说征地，当时黄埔区委一位领导同志就有一些想法。朱森林同志和我们一起去登门拜访，同他讨论，还是不大通。但是中央批准了，市委决定了，不通也得通。后来，我们把时任黄埔区区长梁根祥同志调进来，他很会与当地农民打交道。在很短时间内，比较顺利地把几千亩地征下来。征了农民的地后我们一定要想方设法把他们安置好，要帮助他们解决生活出路。我们提出两项工作可以由当地农民参与，一是填土工程，二是服务行业，如餐饮、服务业可以由他们来经营。如果与当地农民的关系搞不好，你会坐卧不安，因为农民对土地是很有感情的。

最大的难点是新老体制、新老观念碰撞所产生的问题。中央提出开发区参照特区要“新事新办、特事特办”，机构设置不强求上下对口。开发区是涉外机构，一开始就按市场经济来运作。可以说，它就像一台新的机器，如果按老体制来搞，新的机器就没有动力，运作不了。但有许多问题又要与市里有关部门联系，争取支持。就要学会平衡，在两种不同体制运作中寻找出可以接受的基点。我向市委汇报工作时提出，开发区工作要“依托母城”、“服务母城”，但“依托母城”并不是“依赖母城”。另外，我们察觉到有些干部只强调开发区有什么特殊政策，要新事新办，特事特办，和市里联系工作有点不谦虚。于是我跟区内干部说，开发区现在什么都没有，要谦虚一点，好好沟通，得道多助，失道寡助，就算将来发展起来了，也不能翘尾巴。士杰同志和副市长王玄等听了以后就说，这个思路很对！当时我们与市里各委办做了许多沟通工作，主动汇报情况。我们的有利条件很多，比如，过沛南同志原来是外经委的干部，外经工作就由他协调；董明训同志是建委的，协调不了的，请石安海同志出面；工业系统的事情，就由黄瑞源同志协调解决。市委对开发区很支持，3000万美元以下的项目可以自行审批，人事方面正局级由市委任命，副局以下开发区可以自行审批，我们按照人事制度经过审查后调进一批干部。财政收入是全留的。市里各部委对开发区的工作总体上是支持的，但也遇到一些问题。对于这些问题不能发脾气，不能埋怨，因为这不是个人恩怨问题，而是体制上的障碍，认识上的差异，只能多做工作，据理力争，冲破障碍。

对于处理部分问题，我们很谨慎。开发区刚刚兴建，根本没什么收入，全是投入，给当时的干部职工没有多发补贴，顶多就是按财政规定给予远程补贴。有一次开会，我们发了一点饮料，就有告状信到省纪委去了。后来，这个告状信转到士杰同志手里。可见，当时不少人在关心开发区的发展，都盯着你有什么动作，我们不能不谨慎从事。

开发区创始阶段另一方面的压力来自外部，主要是外商对中国不了解，对开发区不了解。起初外商有反映，是挖苦我们的，说中国搞经济像搞阶级斗争一样“捂盖子”，让人不知道怎么到你那里投资。有什么事情要找什么部门？外商都不清楚。我们在这方面经验确实不多，我们也作过介绍，但不具体，人家不满足。后来逐步懂得，要讲清楚，使对方明白，例如电价多少钱一度，办事流程、项目收费标准怎样，从开发区到机场的运费及水陆路运输的情况如何等等。这些情况不是秘密，可以向外商公开，不光是口头的介绍，而且要印详细的资料送给客商。另外，我们不太懂得怎样做可行性报告，就那么两三页纸；别人的可行性报告一本书那么厚，我们看了之后才知道，原来可行性报告的内容需要非常详细。

我们到香港去开招商会，就感到心里不好受，外商老是讲我们国内不行，例如交通不行、路太差劲，办事效率低下，盖多少公章还解决不了问题，等等。面对这种形势，一方面我们向他们解释，国内发展还处在起步阶段，不能跟香港比；另一方面，我们下决心要把开发区搞起来。实践证明，我们发展起来了，外商就蜂拥而至。

采访者：开发区早期建设中，投资环境建设很重要，您在担任主任期间，有哪些好的做法和经验？

缪： 投资环境大体包括硬环境、软环境两个方面。搞好投资环境建设是极为重要的，特别是在没有政策倾斜的情况下，更显得突出。谁的环境越好，就越能吸引外商来投资。硬环境建设只要有钱、有人力，搞好规划、道路、供水、供电、通讯等。相比之下，软环境比硬环境的建设要艰巨得多、复杂得多。因为这涉及到完善市场经济体制、办事效率、思想作风、人的素质等方面，这些问题不可能马上解决，要长期坚持才行。在建设软环境方面，我们一开始就提出“开拓、求实、效率、文明”的八字区风，后来又加了“廉洁”。我们还提出了4个观念：

一是服务观念。即为基层服务，为投资者服务。对投资者不能视为上下级关系，我来指挥你，你要听我说。要为他们服务，主动为他们排忧解难。那时，开发区很多人是从机关出来，有衙门作风。这条是针对他们讲的。

二是时效观念。办事效率要高，要注意时间，要注意效率。管委会设立了一站式投资服务中心，就是为了提高办事效率。那时我们办项目，就是规划办、企管办、条法处、办公室等几个单位“几堂会审”，由黄瑞源主持，项目资料包括环保问题、项目的可行性报告等。一个礼拜开一次会，审定通过就确定办理，不行的就告知需要补充哪些材料。这样做减少程序，减少公文往来，提高效率。

三是竞争观念。国际国内、区内区外竞争很激烈，不能当一天和尚撞一天钟。

四是信誉观念。这是一个礼貌问题、诚信问题。在对外交往中要做到有问必答，如果你对外商提出的问题不懂，也可以先告知，过后再作回答，一定要有个回音。当时我们请了邹至庄教授来座谈，他是著名的经济学家，教授讲了一个例子，他曾经去一个城市，给市长提了一些问题，要求市长回答，后来一直没有回音。他说，这样的官员，不但对我不尊重，而且不适应对外开放的需要。这个例子对我们启发很大。

依法建区也是一个重要的问题。我们强调做好法制工作，李冬云同志主持条法处工作，为建区初期建立法制软环境做了许多工作，例如开发区的条例是经过省人大讨论通过的，具有法律效力。这对我们与外商打交道更为有利。

采访者：您亲身经历了开发区初创阶段的前5个年头，回顾那段披荆斩棘、筚路蓝缕的创业历程，您体会最深的是哪方面？

缪：办开发区的方针政策中央文件讲了，就是参照特区的政策，“三为主一致力”的大方向也有了，但是，具体怎样操作，才能办成这件事，具体的开发思路、策略选择是什么？就要靠实践。任何的经验都是从实践中提炼出来的。离开了实践，经验就是虚的，经不起考验。我觉得，开发区之所以能开局较好，最根本一条就是坚持实事求是，一切从实际出发的指导思想。具体就是要处理好以下3种关系。

1.处理好经济开发与技术开发的关系

当时搞开发区，调子比较高。美国有一个未来学家叫托福勒，写了一本书，叫《第三次浪潮》，在国内影响很大，书里讲世界新的技术革命高潮将要到来。开发区初期是叫经济开发区，后来就加“技术”两个字，叫“经济技术开发区”，多加“技术”两个字，要迎接新的技术革命高潮的到来。开发区开始时特别强调要先进技术、新技术，一般的大路货不要进开发区，但那时我们资金不足，人才缺乏，一下子哪里来那么多的新技术进开发区呢？技术是外商的命根子，有技术就有市场，要外商把技术给了我们，就意味着让出部分市场，哪有这么容易呢？所以我们觉得一下子要求过高不行，不切合实际。就感觉到要处理好经济开发与技术开发的关系。

从根本上讲两者并不矛盾，但有差异，两者互动，互相补充。开发区有资金积累过程，只有养活自己，壮大自己，才能集中精力搞技术开发；外商投资首先考虑市场、效益和回报率。当时如果一味的追求新技术，实质上是不可能的，没有那么多新技术给你。而且政策已经优先，如果错过先行发展优势，后面面临的竞争更加激烈、更加难以脱颖而出。当时中央一位领导来开发区视察，说技术引进要分档次，不能把人家一个大西瓜都啃了。经过研究我们明确了“引进技术分档次”，以经济开发养技术开发的思路。当时我们提出分四个档次：一是能够达到发达国家80年代的技术水平，那是最好的，但不容易做到；二是在国际上不算先进，但在国内还是先进技术，也应该引进；三是有利于广州市老企业改造的技术；四是技术不算先进，但效益很好，即通常讲的吃饭项目，要积极引进。开发区必须经过资金原始积累这个阶段。有一次我遇到中国人民银行行长的时候，向他讲了这个看法，他说，这个思路是对的。这就更加坚定我们的做法。

2.处理好外引与内联的关系

全国开发区提出的“三为主”，是以引进外资为主，出口为主，工业为主。但是有一个矛盾，当时要求引进的项目产品必须大部分出口，把资金、技术都给你，但是不占领你的市场，外商愿意那样吗？当时项目谈判最坚持的就是外销比例，后来慢慢就不太坚持了。现在外销比例已经取消了，由企业自主确定。有的人认为开发区要坚持“三为主”方针就不应搞内联（对国内企业联合），我们主张外引内联，就是以对外引进为主，但并不排斥对内联合，有主有从。我们这样想，也这样实践。

实践证明，“三结合”的方式比较成功，即开发区一方、外商一方、内联一方。比如，广州美特容器厂，是广州市轻工局、开发区工业发展总公司、外商（美特）三方合作的。我们的本钱是有一块地，可以向银行贷款；市里的各个局，原来有一些和外商联系的项目，有一定的基础，有一批企业管理的干部愿意进来，也可以享受开发区的政策待遇，但他们所在地区就不那么高兴了，因为税收到开发区来了。所以，我们就研究把一部分税收与项目原来所在地区分成，这为内联减少了一点阻力。我们欢迎广州市、省内外等有实力的企业来开发区，主要是想借助他们的实力，增加与外商谈判的筹码。他们愿意到开发区来发展，这就形成双赢的局面。

3.处理好暂时的让利与长远的互惠之间的关系

在招商引资的过程中，我们提出了“蚂蚁策略”。“蚂蚁”政策是在权衡利弊之后，采取适当的让利，以便更有利吸引外资。这个策略的提出是针对当时有的同志犯的“红眼病”，看到外商发财就想不通，认为外商就是来挣我们中国人钱的，没有想到长远的发展利益。第一只“蚂蚁”来了，尝到甜头，其它“蚂蚁”就会随之而来了。1985年引进的美特容器厂是开发区第一个较大的项目，共投入2600多万美元，有一定规模。在开始谈判的过程中，分歧的焦点主要集中在两个问题上：一是他们认为我们土地开发价太高，难以接受；二是要求单独建一幢专业厂房。有的同志提出，土地开发价已是成本价，再降就亏了。最终，为了吸引这个厂落户在开发区，我们同意他们单独盖专业厂房，并让利给他们，土地开发价略低于成本价给他们。表面看起来我们是亏了一点，但是最后赚回来了，因为企业在开发区，税收上缴到区里。最重要的是，1985年有这样一个较大企业落户在开发区，用了不到一年时间盖好厂房，设备安装调试正常，在1986年就投产，这种示范效应是十分重要的，影响力也是广泛的。

所以坚持实事求是是开发区的灵魂，没有这条，开发区就不可能那么顺利开局，在全国各类开发区中名列前茅。

采访者：80年代开发区创业者满怀激情，辛勤耕耘，在一片荒滩蕉林上，建起了一座新城。现在面临新情况新问题，您认为怎样营造创业激情，怎样增强大家的凝聚力？

缪：干事创业的确需要激情，凝聚人心和力量。1978年，十一届三中全会后，中央提出改革开放，广东地处改革开放的前沿阵地，经济特区和经济技术开发区更是要发挥试验田、窗口的作用，我们既感觉骄傲自豪，又倍感责任重大；使命感和荣誉感尤其强烈。为把开发区建设起来，为把广东的改革开放事业搞起来，我们都是兢兢业业干事业、一心一意求发展，当年我们是这样想的，也是这样干的。这并不是说那时的干部没有个人想法、个人利益的问题，但当时结构精简、人员精干，大家齐心协力，尽量把个人小问题放在一边，不计较一时得失；集中关注怎样使开发区尽快打开局面，怎样使开发区在市场经济体制改革中先走一步，怎样使开发区的对外开放事业更加兴旺发达。当时大家是卯足了干劲，要大干一场事业的，这是当时的激情所在。

经过30多年艰苦创业，我们取得了巨大的成就。今天面临新情况新问题，更需要有激情和信念。应该说每一个阶段、每一个时代都有激情燃烧的点，我们大家要善于发现激情点，把它激发起来、点燃起来，就能变成强大的精神动力和力量，推动社会不断进步。