法治型政府视阈下地方政府权力清单制度研究

罗敏

摘 要：

权力清单制度是法治型政府建设的重要内容，是新常态下全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的重要步骤，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。立足地方政府权力清单制度的基本内涵与现实价值，对地方政府权力清单制度的路径选择进行探讨，让政府权力在法治框架内公开透明地运行，为法治型政府的构建提供改革新思路。

关键词：权力;地方政府;法治型政府;权力清单制度

中图分类号： D523.5    文献标志码： A     文章编号：16720539（2016）01007605

近年来，地方政府权力清单制度快速进入公众的视野。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推行各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。党的十八届四中全会进一步指出，“加快建设法治政府，推行政府权力清单制度”。可见，在全面深化改革的社会转型期，推行地方政府权力清单制度已经成为法治型政府建设的一项重要任务。

一、权力清单制度的基本内涵

权力清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围[1]90-95。所谓权力清单制度，即政府及其行政部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，然后按照相关的法律、法规界定政府各个部门、各个岗位的职责与权力范围，将权责目录、执行主体、相应的法律依据、详细的权力行使程序等以列清单的方式进行分类和图解，并向社会公布。

（一）明确权力本身的自然属性

现代社会主义民主社会的体制下，政府的权力主要是来源于社会所有成员的让与或授权，作为权力责任主体的地方各级政府及其工作部门承担着治理社会公共事务以及维护社会群体公共利益的职责和使命，并享有一定的调控、影响该社会群体的特殊权威力量，也就是一定范围内的权力[2]108-112。权力作为国家政府维护群体共同利益以及建立安定社会秩序的有效手段，它与物理学中的“力”是有共同之处的，权力也具备大小、方向以及作用点三要素。就权力的大小而言，权力应该受法律的约束，一方面权力不应太大，否则容易使政治生态环境失衡、经济市场秩序混乱、社会公平竞争缺失;另一方面，权力不应过小，否则不利于社会公共事务的治理以及政府维护社会群体的公共利益，造成政府权力的流失。就权力的方向而言，不仅是地方政府对社会的管理与调控，还应有公民对政府的让与或授权，以及公民参与权力的决策，实现公权力在政府与公民之间的良性互动。就权力的作用点而言，法律有明文规定权力的职责与权限，选择作用点不能超越法律的范畴，否则就会导致越权、越位。

（二）明确权力界定的职责权限

清华大学程文浩教授认为：“权力清单制度就是把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。”[3]推行权力清单制度，必须遵循职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开原则，使政府机关职权的设定依照法律、法规、规章进行，严格实行依法办事，明确政府各部门的职责和权力范围、边界，进一步理顺政府和市场的关系，为解放和发展生产力提供健康权力的支持和保障[4]38-43。地方政府及其各部门实施社会管理、开展行政执法、提供公共服务，都要在法定范围内进行，体现法治政府对行政主体行使权力的要求。因此，要让政府有权而不“任性”，就必须界定好政府的权力边界，确保政府做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。

（三）明确权力运行的法定程序

政府权力清单制定的过程中，应遵循层级简捷化、流程优质化、效率高效化、服务便民化的原则，分析各项权力的法定程序，把准权力行使的关键环节，理顺每个节点的内在联系，改良权力运行流程，固化业务办理程序，科学绘制权力运行轨迹图、时限表，明晰权力运行的边界与步骤。政府必须按照职权法定、权责一致的原则，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题[5]17-19。权力行使过程中，地方政府既不能渎职“不作为”，也不能超权“乱作为”，权力决策要符合法律规定，权力执行要遵守法定程序。然而，权力天生具有扩张性，只要有权力存在，权力的自利和寻租就是不可避免的[6]65-66。因此，进一步加强公共权力的督查、梳理、明晰、透明公开工作，对于地方政府各部门之间的权力职责、分工合作关系，将以法定形式固定下来，给公共权力套上制度的“枷锁”，为法治型政府建设提供制度化保障。

二、权力清单制度的现实价值

政府权力清单制度是一场亘古未有的政府“权力革命”，也是一场公共权力“透明革命”。地方政府既是责无旁贷的助力者，更是“权力革命”的重点对象，“当权力失去20%的监督时，它就蠢蠢欲动;当权力失去40%的监督时，它就破门而出;当权力失去60%的监督时，它就铤而走险;当权力失去80%的监督时，它就敢于践踏一切法律;当权力失去100%的监督时，它就不怕上断头台”[7]64。这充分说明，推行权力清单制度的必要性，即不断加强权力运行制约和监督体系，确保权力公开透明规范行使，消除权力寻租和设租的空间，从源头上斩断滋生腐败的链条，进一步推动政府行政权力在阳光下运行。

推行权力清单制度，有助于法治型政府的建设。同时，它也是国家治理能力现代化的具体体现，有助于推动其标准化、制度化和规范化。权力清单制度可以从源头上预防权力越位、权力寻租以及权力腐败行为的发生，矫正政府权力使用的行为方式，提高政府治理的效能与效率，并有助于以制度“清单式”的公信力保障政府的公信力，以制度“清单式”的执行力提升政府的执行力[8]。权力清单制度通过约束政府对市场的干预，制度在管住政府的同时，激活了市场，有利于加快政府职能的转变，简化行政审批程序。然而，权力的运行既是固化的，又是理性的，遏制权力“任性”，必须发挥制度“理性”，要让“纸上权力”变成现实权力，否则权力运行犹如“纸上谈兵”般不堪一击。

推行权力清单制度，有助于责任型政府的建设。有权必有责，用权必负责。这就意味着政府部门不仅需要亮“权力家底”，还需要责任清单给权力戴上“紧箍咒”。权力的边界模糊不能沦为政府部门“不作为”的挡箭牌，责任清单的跟进正是为了解决好“必须为”的问题[10]。地方政府通过推行权力清单制度，有利于进一步理顺上下级之间、联动部门之间的权职关系，凸显出上下级政府透明的权力运行机制和管理服务重点，解决来自群众热议的部门权职不清、相互推诿搪塞、办事“踢皮球”和处理事情“忽悠”群众等现实问题，促进政府工作人员勇于负责、敢于担当，为责任型政府建设提供有力的保障。

加强地方政府权力清单制度的建设，有利于地方阳光型政府的构建。通过对地方政府实际权力的公开与约束，让政府权力在阳光下运行，政务信息工作的公开，权力的“晾晒”，便于民众“顺藤摸瓜”式的了解政府的权力。当政务信息得不到公开时，行政权力就会有着“维多利亚的秘密”一样始终蒙着神秘的面纱，致使民众的监督权乏力，而政府权力清单明确界定权力的范围、依据、标准以及具体的流程和时限，为公众有效行使监督权提供了保障[11]10-14。推行权力清单制度有利于让规范行政、透明行政、限时行政等制度“落地有声”，形成科学合理高效有序的行政程序，全面推进依法行政，全力打造阳光型政府。

三、权力清单制度的路径选择

德国学者毛雷尔认为，法治国家是公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域的关系均受法律调整的国家，其标志就是所有国家权力及其行使均受法律的约束[12]105。地方政府权力清单制度的构建，不仅规定了权力使用的“禁区”、“雷区”、“盲区”、“误区”，还让那些仅凭“红头文件”或领导讲话就“非法出生”的权力，失去温存的土壤。

（一）强化政府权力分配，巩固顶层设计，确保权力运行制度化

权力清单制度的构建必须遵循“合理设置机构、科学分配权力、严格权力运行、有效监督权力”的原则，理顺各职能部门的工作程序，科学下放权力，取缔交叉重叠机构，进一步简政放权。浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃说：“任何权力都要依法依规，要确保让权力清单落到实处，不仅要挤出那些不合法合规的‘权力的水分，也要提高简政放权的含金量。有的工作如果在基层单位可以办理得更合理高效，上级部门要敢于放权，敢于‘割肉。”一是梳理现有的行政职权，清理“僵尸”式的冗余行政职权，重新整合社会迫切需要的，充分做到有的放矢。二是优化行政权力运行法定程序，固化行政审批制度，减少办理环节，发挥网络办理平台的优势，切实做到企业单位和人民群众少跑路、少托人、少忧虑。三是公布权力清单，实时监控权力的运行轨迹，确保权力在制度的“牢笼”里有序地运行，最大限度地保障人民群众的利益不受侵害，充分发挥权力清单制度在国家治理体系现代化建设过程中的制度化作用。

（二）强化权力运行登记，坚持照单履权，确保权力运行规范化

古人语：“欲知平直，则必准绳;欲知方圆，则必规矩。”规矩，是一种约束，一种准则。人不以规矩则废，权不以规矩则乱。如果政府用权无视纪律、不讲规矩、不守底线，那么必然“踩雷”、“触电”。因此，一是要健全行政权力动态运行登记制度，规范行政职权项目的受理、登记、办理、公开、备案等环节，明确各职能部门对服务对象提交的申请事项，按照“一权一表一登记”原则。二是要正确地、全面地、科学地把握好“权职法定”原则，各政府职能部门在行使公共权力的时候都必须有法可依，没有法定依据冗余权力的必须予以取消，这也是进一步简政放权的重要手段。三是努力搭建“大数据政府”政务服务平台，各部门之间联动办公，发挥出“一站式”便民服务的优势，以其规范化、程序化、明确化的办理流程有效地遏制电子公共服务中人为因素的操纵。四是规矩面前没有特权，纪律约束没有例外。行政职能部门必须要坚持做到不越“权力红线”，防止同等条件优先考虑，让“插队”的现象有所收敛。

（三）强化公民权利意识，注重权力制衡，确保权力运行民主化

当前，社会提倡的是以公民权利为本，公民在法律面前人人平等、相互尊重、相互依存的关系。然而，公众的政务信息知情权，作为一种法律权利，必然对应公权力机关的法定义务和职责，构成权利与义务的对应互动关系[13]24-26。公众知情权不仅可以强化公民权利意识，还可以促进民主政治的发展和权力民主化的进程，使权力处于“阳光状态”，确保权力运行的民主化。事实上，在行政权力面前，公民的发言权相当有限，因为资源都掌握在行政职能部门，公民想争取权利，但是他们往往处于一种被动地位，无法实现对公共权力产生制衡。因此，集体讨论权力运行的规划和程序，权力执行结果的公开方式，以及权力运行失误责任追究的办法，防止行政职能部门主要负责人独断专行，以权谋私，保证行政权力的民主化。孟德斯鸠提出权力分立制衡的主张，认为“制约”和“均衡”是为了防止权力的滥用，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力[14]1541。

（四）强化权力法治思维，创新社会治理，确保权力运行法治化

当权力遇上利益，在各种威逼利诱之下，如果失去了定力，则必然被“围猎”。公权力是主导社会转型的核心力量，而社会转型本质上又是公权力的退缩与回归，此一悖论唯有在法治框架下方能求解。因此，法治型政府的构建，首要的是基于法的控制而更好地运用公权[15]140-157。当“收”成了习惯，“要”也就顺理成章、毫无顾忌、变本加厉。如果权力不“晾晒”，那么就会产生“细菌”，进而滋生腐败。因此，强化权力法治思维，创新社会治理事关重要，一是尊重法的权威性，将法作为判断是非和权力运用的准绳，这就要求政府行政人员必须做到“三严三实”，即严以修身、严以用权、严以律己。任何单位、任何人不得搞权大于法、搞特权、搞潜规则、以言代法、选择执法，大力推进权力清单制定工作。二是促进“法治”与“服务”深度结合，用“列清单”的治理方式，贯穿于政府职能转变的全过程，为服务型政府与法治型政府的建设提供更多的规范以及保障。三是政府行政领导尤其是地方“一把手”要充当权力法治的排头兵，有效地普及法治理念，大力弘扬社会主义法治精神，以切实的行动引领全社会自觉依法履行职责，又自觉履行法定义务。四是建立权力使用审核机制以及权力清单动态管理机制，逐渐构建和完善行政审批和收费系统、政府采购系统、电子监督系统、建设工程招投标系统、官员升职提拔系统，为广大人民群众监督政府权力提供机会。允许社会公民在政府信息公开网站网上跟踪政府交易处理过程，所有公民均可以查阅有关政府资助项目的现金支出等开支情况，查询政府信息技术资金的实际开支进度。

（五）强化权力监督力度，增强权力问责，确保权力运行科学化

中国行政管理学会理事、华中科技大学公共管理学院教授王国华认为，权力“列清单”将成为政府推进职能转变的“新常态”。权力清单让行政执法主体和公民知晓执法内容、部门应尽的职责，执法“越界”意味着什么，公民对行政执法有哪些权利义务等，能有效地对权力实施监督，防止权力挪用，对推进廉洁政府的建设起着积极作用[16]5-9。大数据时代，政府部门只有通过完全的和主动的实现信息有效共享，才能有效地提高对关键岗位、关键行政人员的监控能力。一是完善权力运行的监督制约办法，针对各项权力的履行情况和效果，提出相应的绩效考核和责任追究措施，明确考核和问责的主体、范围、程序，切实防止不作为和乱作为[17] 。二是引入社会参与机制，激活社会组织活力，发挥新兴媒体的监督优势，实现权力监督360度无死角，确保权力运行的科学化。三是建立并完善领导负责制，行政权力使用“终身负责制”，实行“谁审批，谁担责”，以核查问责机制、协商式民主建设为配套保障，必须将监督和问责纳入权力运行过程，确保各项权力科学高效运行。

孟德斯鸠曾经指出：“有权力的人使用权力，一直遇到有界限的地方才休止，不受制约的权力必然腐败。”[14]155这个“有界限的地方”就是权力监督“制度的笼子”。全面推进权力清单制度，既要有速度，又要有质量，还要有“胆识”，皆因权力清单制度是实现阳光行政的关键之举。中国银行总行战略发展部高级研究员周景彤表示，实行权力清单制度，就是要明确界定政府和市场“两个手”的职能和范围，各归其位、各司其职，既要弥补和解决“市场失灵”问题，更要通过“加减法”来解决好“政府失灵”问题。在全面深化改革的背景下，地方政府权力清单制度更加明确，即以法治的精神建立健全我国的市场经济体系，利用法治来约束政府行为，同时用法治来为市场释放改革红利。

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Power List System Research on the Local Government

under Nomocracy Government

LUO Min

（School of Politics and Administration，Guangxi Normal University，Guilin Guangxi 541004，China）

Abstract：Serving as an important content and step in the construction of nomocracy government，under the new normal the power list system is an all-round way to build a well-off society，comprehensively deepen reform， comprehensively promote nomocracy government construction，comprehensively governance the communist party strictly，and is also a significant measure to promote the modernization of state governance system and governance capacity.This article based on the basic connotation and realistic value on the power list system of the local government，and has carried on the related discussion about the local government route choice on the power list system， and made every effort to let the power of the government to open and transparent operation within the framework of the rule of law，and provided new ideas of reform for building nomocracy government.

Key words：  power;local government;nomocracy government;power list system

编辑：鲁彦琪