当前城市社区治理的若干法律问题研究

张懿

摘 要：随着我国经济和社会的不断发展，改革的不断深入，特别是之前的单位人不断地向社会人转变，城市社区治理越来越受到政府和社会的重视。法律制度是城市社区良好建设的重要保证，是城市社区依法自治的前提。本文以城市社区为研究对象，结合武进区的实际现状，重点讨论了现代城市社区治理过程中存在的法律问题，城市社区法律制度的建立和完善的建议。

关键词：城市社区 治理 法律制度

一、当前城市社区治理的相关概念

1.城市社区的定义。1887年，德国社会学家滕尼斯提出了“社区”概念以及相关理论后，在西方学术界产生了深远的影响，开创了社区研究的先河。后来的许多研究者都沿用了“社区”这一名词。1933年，费孝通等燕京大学的一批青年学生在翻译帕克的社会學论文时，第一次把“community”译为“社区”[]，将社区概念引入中国。尽管“社区”作为一个概念只有120多年的历史，但作为一种社会实体或社会存在，其历史可谓源远流长。当前学术界对社区定义大致认为，是指由居住在一定区域范围的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会生活共同体。

2.治理的定义。治理理论是在20世纪90年代逐渐进入众多学科研究的领域，并日益引起各方关注，在全世界政治、经济及社会领域得到了广泛的运用。全球治理委员会发表的《我们的全球之家》研究报告对治理定义作出了最具权威的论述：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和”。国内俞可平教授认为，治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。

3.城市社区治理的定义。本文研究的“社区”专指城市中实体性的社区。我们将城市社区界定为：从事非农业经济活动的人口集中居住的社会区域单位，重点是指国内县及县以上其他非农业经济活动的社区形态。民政部对城市社区治理的认定为，“是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”。

二、当前城市社区治理存在的法律问题

随着城市社区建设的逐步推进，我国城市社区的治理也取得了一定的成效。但从目前情况看，在社区治理过程中还未形成之相配套的完善的法律制度，并受到一些因素的制约，主要表现在以下几个方面：

1.立法存在的问题。

1.1高阶位法律缺失，缺乏系统性。当前有关社区的高阶位法律仅仅只有《宪法》、《城市居民委员会组织法》等，其它都是国务院的行政法规、规章和地方性的法规和规章。而这些法律法规有些只适用于局部区域，层次较低，相对缺乏高的法律效力和法律权威，高阶位法律的缺失不仅使整个社区治理法律体系不完善，也使低阶位法律规范在制定中也缺乏科学指导和上层法律规范的制约，这样就影响了法律的力度。

1.2法律制度滞后，存在立法空白。我国城市社区法治建设起步较晚，即便获得了阶段性成果，但与此相适应的立法工作却没有同步发展，致使相关法律制度不健全，与城市社区治理所需法律法规仍有很大的差距，很多的领域存在立法空白，造成制度缺失，难以形成有序、公平的管理机制。

2.实施存在的问题。

2.1行政权力滥用，社区与政府职责不清。居民委员会是一个法定的群众性自治组织，政府与居民委员会之间没有上下级的行政隶属关系，只存在指导与被指导，协助与被协助的关系。虽然随着改革的推进，政府管理重心有所转移，街道办事处的职能逐步得到加强，但现实的情况是，政府对居民委员会仍有着过多的行政干预，居民委员会事实上成了政府的“腿”，行政化倾向仍比较严重。结合武进区社区治理的现状来看，社区承担的公共性、行政性等事务工作已经延伸至社会治理的各个层面，社区共承担了大小120余项事务。主要有三部分：一是政府行政工作。包括社区行政管理、计划生育、医疗卫生、社会保障、长效管理、安全生产、文化体育等12类80多项工作；二是党务工作。包括基层党建、宣传、统战、综治、文明创建等6类40余项工作。三是临时交办的工作。包括各类普查、上级检查、地块拆迁、协调配合街道及有关部门临时交办的一些事务性工作。合计约270余本台账（含电子台账）、18条省、市专线和网络平台，极大地增加了社区的工作负担。

2.2自治权利虚设，参与机制不完善。自治是现代民主管理思想的体现，它是通过自治主体对一定范围内的自治事务的管理达到对社会进行有效管理和控制的目的，这是民主管理的重要形式。在现代社会，城市居民把更多的精力放在增加经济收入上，对精神生活的追求也不断提升，他们无暇于社区事务，同时社区组织提供给居民参与的事项很少有涉及公共权利的运行，这也导致了居民对社区组织的认同感不强，对社区的事务漠不关心。结合武进区社区治理的现状来看，社区工作面临着两难问题：社区居委会的定位是努力发展基层民主政治，解决社会转型期所产生的新矛盾新问题，维护社会稳定，增强群众自治管理功能，但现实中各项政府工作、条线台帐考核，使社区不可能有太多的精力放在居民的自治服务上。比如，各职能部门各自为政，开发各自的信息平台，造成社区居委会各种记录、统计、报表、台帐的大量重复。社区居委会在人、财、物、考核等方面完全依赖于政府，与政府之间不是相对独立的关系，正是这种症结使社区居委会的性质定位与实际操作模式相背离，导致角色混乱，自治功能发挥受到影响，从而也严重制约社区自治的发展。

3.守法存在的问题。大多城市社区居民受中国传统文化的影响，缺乏权利意识，缺乏社区自治、社区参与的积极性，很难形成城市社区立法的愿望和要求。虽然很多城市社区相继建立了法律法规宣传和服务中心，但实质功能并没有完全的发挥，作用仅限于法律服务上，依法管理社区和依法规划社区建设的氛围还未形成。结合武进区社区治理的现状来看，就存在着社区民间组织重活动轻登记，合法性不足的问题：现行法律规定的获取社团合法身份的“门滥”过高，社区民间组织很多存在规模小、数量多、活力足、经费和办公场所要求低等特殊性，加之民政部门对民间组织的登记有资金、会员数量、办公场所等方面的要求，登记程序繁琐，所以很多符合登记条件的民间组织也不愿意去主管部门登记，很多社区民间组织的负责人对民间组织的地位作用认识不到位、规范管理认识不到位，普遍存在只要正常运作，不考虑主体是否合法的问题。

4.法律监督存在的问题。城市社区居民对社区工作进行监督可以形成一种外部的约束力，这种外部约束力可以在一定程度上规范社区工作的作风和行为，督促提高工作效率，更好地为社区服务。由于各种原因，我国城市社区工作并没有完全置于广大社区居民的监督之下，缺乏监督的外部约束力，不利于规范城市社区工作的行为，也不利于提高城市社区的整体工作效率。

三、完善当前城市社区治理法律制度的建议

1.建立完善社区治理的法律规范。

1.1明确社区及社区主体的法律地位。街道办事处的职能必须限定在管理工作的监督和指导之上，避免行政权力的滥用。设立社区居民大会，作为社区的权力机关。将现有物业小区业主大会改为社区居民大会，下设业主委员会和居民委员会两个组织，业主委员会负责社区的日常管理工作，居民委员会负责社区的行政事务管理。

1.2建立完善城市社区自治制度。实现城市社区依法自治，必须做到有法可依，而确定法律关系主体的权利和义务，是法律制度形成的基础和前提条件。首先，社区法律制度正是通过明确社区自治主体的权利和义务来调整社区各种社会关系的。其次，只有明确了社区自治主体的权利和义务，才能提高社区自治主体的自治意识，从而使其正确地行使社区自治权利，自觉地履行社区自治义务。

2.认清政府在社区治理中的角色定位。

2.1转变政府职能。政府的职责和功能在社区和整个社会领域中都是有限的，与非政府组织或非营利组织的分工合作是必然趋势。我国城市基层政府组织应主动摆脱传统体制的影响，进一步强化“有限政府”和“法治政府”的观念，充分认识到社区居委会的法定自治地位并尊重其自治权，按照“政社分开”的原则，对自身和社区居委会的职责进行全面的划分界定。结合武进区社区治理的现状来看，武进区在社区“减负增效”方面做了一些工作，并取得了一定的治理成果：近年来，武进区相继出台了《关于进一步加强社区建设的意见》、《关于印发武进区城区社区设置方案的通知》、《武进区社区建设三年行动纲要（2009-2011年）》、《武进区和谐社区建设实施意见》、《关于推进“一委一居（村）一站一办”建设和“扁平化社区管理工作的意见”》、《关于核定城镇社区专职工作者和工作经费的实施意见》、《关于印发关于全面推行城乡社区网格化管理的意见的通知》等相关文件。2015年武进区连续出台了《关于推动村（社区）“减负增效”的实施意见》、《武进区和谐（平安、文明）村（社区）考评暂行办法》、《关于在全区推行政社互动、推动社会管理创新的意见》等七个政策文件。其中，在政社互动文件中，依法列出了《村（居）委会依法履行職责事项》12项和《村（居）委会协助政府工作事项》36项“两份清单”，进一步明晰了基层政府与基层群众自治组织的权力边界和职责范围，明确了双方在社会治理中的主体责任。

2.2扶植和培育社区中介组织。探索在转变政府职能基础上的政府主导机制、在赋予自治权力基础上的民主自治机制和在增强社区服务活力基础上的市场运作机制，在此基础上摆正自己与它们的关系，尽可能为其提供方便、提供服务，减轻中介组织的各种负担。社会各方面共同努力，为中介组织的发展创造良好的社会环境。结合武进区社区治理的现状来看，武进区在扶持和培育社会组织上加力发展：武进区2015年总计投入200万元大力扶持社会组织发展，包括对优秀社会组织的扶持、公益创投扶持、社会组织孵化基地扶持、社会组织负责人能力提升培训等。2015年共成立各类社会组织35家，其中社会团体登记12家，民办非企业登记23家，另有17家备案的社会组织，目前全区共有各类社会组织2506家，其中正式登记的社会组织1525家，每万人拥有登记社会组织数已超过18个。开展了区级公益创投项目，入围常州市公益创投项目5家。另有70个区级项目经过经专家现场打分，围绕“扶老、助残、救孤、济困”宗旨的45个公益服务项目通过评审脱颖而出，每个项目分获1 至3万元不等的公益创投资金，共计60万元。

3.提髙社区居民参与程度。城市社区居委会加强对居民的宣传教育，向他们传授参与知识与技能，使社区居民了解如何参与社区治理以及如何通过参与来保护和实现自身的合法利益。此外建立健全城市社区居民参与机制，依据有关政策法规，通过民主程序和法定程序制定并完善相应的规章制度，形成一整套参与机制，促使社区居民参与步入规范化与制度化阶段。

4.完善社区居民对社区居民委员会的监督机制。首先，在监督内容上，社区居民对社区居委会的监督应围绕社区“管人、管钱、管事”等重点环节和居民关注的问题进行全程监督。其次，在监督机制上，应当建立起明确有效的监督规章制度体系。社区自治首先应当是在深化制度的前提下进行。因此，在监督方面社区应当建立起相应的居民参与和监督的有关制度体系，明确居民监督的流程、权利和义务。最后，在监督方式上，应当积极探索社区居民参与对社区居委会进行监督的程序和方式。社区居委会应当定期不定期的采取检查、审核、公开、听证等方式，加强对社区在财务管理，事务公开，重大事项进展等方面的监督，从而提升社区事务民主管理水平。

参考文献：

[1]唐娟：《政府治理论》，中国社会科学出版社，2006年版.

[2]俞可平：“全球治理引论”，《政治学》（人大复印报刊资料），2002年第3期.

[3]赵毅旭：《城市社区治理路径》，四川大学出版社，2010年版.