环境排污费改税的立法选择

[摘要]排污收费制度建立以来，对控制污染物的排放、加强环境保护发挥了一定的积极作用。然而，面对日益严峻的环境形势，由庇古理论衍生而来的制度设计的局限性、收缴制度的不完善和使用制度的激励不相a容，决定了其在环境保护中的作用不能充分有效发挥。基于“税收是国家与人民就其财产权交割达成的协议”这种新型税收本质观，税与费的本质区别实为“费代表权，税代表法”，排污费本质上具有“准税收”性质。通过去费立税，环境保护税在落实税收法定、提高制度设计质量、体现程序正义和加强监督上均更具优势，能够体现环境补偿、实现有效征收、防止腐败滋生，更好地发挥环境保护职能。因此，环境排污费改税是建设社会主义法治国家的必然选择。

[关 键 词]排污收费制度 费改税 新型税收本质观

[基金项目]本文系司法部法治与法学理论研究项目“中国税法的绿色化问题研究”（项目编号：09SFB2043）的研究成果之一。

[作者简介]陈少英（1954- ），女，山西太原人，华东政法大学教授、博士生导师、财税法研究中心主任，主要研究方向为财税法、环境法、经济法。

[中图分类号]DF432 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2016）01-0108-10

排污收费制度是国家通过向污染者征收排污费，以促进污染者积极承担排污给社会造成的损害责任，将外部不经济内部化，从而控制污染的一项环境制度。如今，排污收费制度已成为各国常用的环境保护的经济手段。20世纪70年代末，我国政府根据环保事业发展需要，在借鉴国外经验的基础上，结合中国国情，以工业生产过程中产生的污染排放物为征收对象开始建立排污收费制度。但在实施过程中，由于其存在着收缴率低、治污资金被占用、挪用等问题，费改税的呼声由来已久。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出：“推动环境保护费改税。”十八届四中全会《关于全面推进依法治国重大问题的决定》（以下简称《决定》）又指出：“实践证明行之有效的，要及时上升为法律。”那么，在“排污收费与税收本质特征基本相同”的认知下，为什么不是完善排污收费制度而是费改税？对此，一些学者努力从细枝末节上寻找二者间的区别。本文通过考察税收本质观的发展演变，用不同于传统理论的新的税收本质观来来诠释税与费的区别，以期为环境排污费改税以及环境保护税①的立法提供理论参考。

一、 排污收费的制度评析

经过30多年的发展，中国的排污收费制度形成了比较完整的制度体系，在理论基础、法律依据、测量标准、执行程序、实践效果等方面取得一定的进展。

（一） 排污收费制度的积极作用

1. 排污收费制度提高了污染企业对环境问题的关注

据统计，到1991年，我国县一级排污费开征面达到91%，到1995年，环境收费体系重点工业污染源开征面达100%。通过征收排污费，增加了污染物排放者的成本和经济负担，给污染者一定的经济刺激，促使排污者减少污染排放。排污交纳排污费观念有一定程度的认可。

2. 排污收费制度筹集了一定量的资金用于环境保护

在我国，排污费的征收使用实行收支两条线的管理。按照“环保开票、银行代收、财政统管”的原则，征收的排污费一律上缴财政，纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，全部用于污染治理，包括重点污染源的防治，区域性污染防治和污染防治新技术及工艺的开发、示范和应用等。近年来，排污收费中用于环境保护投资的部分逐年上升（见表1）。通过征收排污费增加了财政收入，提高了政府对污染的治理能力，在促使企业将环境因素纳入生产经营的决策方面发挥了一定作用。

不可否认，排污收费制度作为中国环境治理中具有经济特色的手段，具有设置灵活、调整方便、针对性强等优点，“既能对污染排放形成控制和消减的刺激，也能对控制和消减污染的行为提供支持与帮助，这种双重的优势正是‘庇古税的精髓所在”。③

（二） 排污收费制度的内在缺陷

排污收费制度虽然为促进环境保护事业的发展起了积极作用，收到了一定的环境效益、经济效益和社会效益。但是，随着经济的发展，生态环境形势的日益严峻，在实施过程中，其内在缺陷也日益凸显。

1. 排污收费制度设计的缺陷

其一，征收对象狭窄。在收费项目上，只对生产领域的废水、废气、废渣、噪声、放射性等5大类收费，而消费领域存在的大量污染品（如一次性的塑料袋、废旧电池）没有包括其中。恰恰是消费者看似微不足道的污染活动和行为对环境也造成巨大的危害。其二，征收标准偏低。排污费应属于排污者对排污行为造成的环境损害进行补偿的一种方式，但我国收费标准在20世纪80年代初制定时主要是为了促进企业安装防治污染设施，没有与环境的补偿挂钩。现行排污费远远低于排污单位治理设施的运行成本，大部分污染物的收费标准仅为污染治理设施运行成本的25%左右。①由于排污收费的标准较大程度地偏离正常的污染处理费，而且实际征收率低，很难起到刺激企业治理污染的作用，很多企业宁可缴纳排污费也不愿花费更高的费用去改进工艺、更新设备；过低的排污收费使污染排放合法化，不少企业在缴纳排污费之后，便公然地排污，不免有鼓励污染排放之嫌。

2. 排污收费制度收缴的缺陷

（1） 收费程序不规范。《排污费征收使用管理条例》明确了规范化的征收程序，包括申报、审核、核定、征收、使用等步骤。但实践中，排污申报登记工作不到位，谎报、瞒报现象时有发生；大多数排污者并未安装污染物排放自动监控仪，如果采用物料衡算或其他有关数据作为依据，必须由企业提供有关资料，审核操作难度大。

（2）实际收缴量不足。由于地方政府过分重视GDP的增长，为了招商引资大搞人情收费、协商收费。一些地方环保部门和排污企业之间相互博弈，部分企业在环保部门按规定核定收费额后通过讨价还价，尽可能少缴排污费，最后形成“协议”收费；有些地方政府对环保收费管理的要求随意性大，一些企业就在地方环保部门的眼皮下排污多年，直到酿成重大环境事故，或者引发群体性事件；尤其对那些纳税大户、经济支柱的污染企业，一些地方的环保部门不但漠视、纵容企业的污染行为，甚至还充当这些污染企业的保护伞。部分地方政府的地方保护主义情绪，对环保收费形成阻碍，无疑增加了环保收费难度。尽管排污收费标准较低，但如此低的标准也没有得到严格执行，排污费的实际征收率偏低，完全丧失了排污费应有的政策功能（见表2）。

上述未征、少征和漏征的数字从某种程度上表明：排污费不能足额征收，在一定程度上已经影响到我国污染治理资金的筹集和相关环保设施的建设。

（3）环保部门滋生腐败。由于企业对污染治理没有什么积极性，同时又不愿意支付污染处理费用，只能采取给回扣或贿赂相关部门的方式逃避收费。这样就在管理部门形成了腐败的温床，也使得排污收费的激励作用基本失效。

3. 排污收费的使用缺陷

（1）排污收费资金利用效率差。相当一部分收费资金是以补助的形式用于污染治理，从短期看鼓励污染削减，但从长期看，它将导致产生更多的污染，因为它对污染密集行业有利，而对清洁生产部门不利，对整个产业的结构和组成带来不利影响。

（2）排污费使用管理不合理。排污费只纳入地方财政，中央财政不参与排污收费资金的分配，削弱了国家对排污收费资金的宏观调控职能，中央财政也不可能对地方环保部门的建设给予较多的财力支持。因此，地方环保机构的建设主要靠排污收费20%的资金和四项收费。出于对自身资金需求的考虑，环保机构对排污行为采取一定程度的容忍，以保持持续的收入来源。更有甚者，一些环保部门截留、挪用、坐支资金现象严重，资金大部分被用作环保部门的事业经费，少部分资金返还企业后也多被用作生产发展资金，真正用于环保治污方面的资金少而又少。①

由于排污收费制度本身的局限性而引发了种种问题，导致其在环境保护方面的作用不能充分有效发挥，近些年来各界呼吁用环境保护税来取代排污费。

二、 征税与收费比较分析

（一） 税收与收费的主要区别

在研究“税”与“费”的不同时，应对国内外的情况加以区分。在一些发达国家，费与税一样，在设立上有一定的立法基础和审议批准程序，不能随意修改。在收支上费也纳入财政预算，并且建立了严格的检查和监督机制。因此，收费的规范程度较高，在很多情况下与税的差别并不大。因此，国外很多有关环境税的论述并不对环境税和费作具体区分。而在我国，“税”和“费”分属于不同的分配形式，税、费之间的差别是较大的，具体表现在：

1. 征收依据不同。税收的立法权归最高权力机关，以法律的形式确定，具有法律的强制性和规范性，其刚性调节作用更强。而费则是政府部门依据权力，因提供公共设施，某种服务或批准使用国有资源而向受益者收取经济补偿的一种直接对应的经济关系，立项权既可以是中央政府，也可以是地方政府，收费标准由具有立项权的政府自定，表现出一定的随意性。

2. 形式特征不同。首先，税收具有强制性。法律的强制力是导致税收强制性特征的最直接原因，国家通过制定一系列以强制性法律规范为主的税法赋予征税机关征税权，所以通过税收取得财政收入是稳定可靠的，如此便与只凭借权力收费的强制性区别开来。其次，税收具有无偿性。国家向纳税人征税不直接以支付任何代价为前提，这种无偿性使税收建立在一定物质基础上，不会凭空扩大社会购买力，不会带来额外负担，这与受益具有明显的确定性，受益与责任具有可对称性的收费是不同的。再次，税收具有固定性。国家按照预先制定的税收法律进行征税，且税法对纳税人、征税对象和税率等基本课税要素均有明确规定。不仅纳税人必须严格依法及时足额纳税，而征税机关也只能按照规定的标准征税，不能随意不征、少征或多征。而收费则不具有严格的固定性，其立项和标准往往具有较大的灵活性。

3. 征收范围不同。税收可以覆盖生产、流通、分配、消费的各个领域，涵盖的征税对象和纳税人的范围相当广泛，而且从发展的角度而言，为了保证社会的持续进步，税法将会更深入全面地渗透到社会生活的每一角落。所以，“税收的普遍性使税收区别于向特定范围内的受益人所收取的各种费用”。②

4. 征收方式不同。税收采取多种多样的征收方式：如差别税率、税收特别措施，由于其规制性的特征包含了积极的鼓励和促进，以及消极的限制和禁止两个方面，因而体现一定政策倾向和法律的褒贬的价值取向；而费的征收方式相对比较简单。

5. 征管使用不同。税收由国家税务机关负责征收，税款进入政府一般财政预算，在全国范围内统一使用，中央财政参与资金分配，有利于资金在部门、地区之间进行协调，特别有利于提高政府调控具有“外溢性”的公共产品的供给能力；而费一般由地方政府征收，如排污费由地方环保局征收，在规定时间内解缴同级财政，直接转为专项基金管理。③

综上，收费存在先天不足，税收具有得天独厚的优势，如征税范围广，征收环节多，透明度高、规范性强，奖限并用，体现公平原则，保证财政收入等优点。因此，用税收取代收费能够成为我国财税体制改革的主导趋势，是由税费机制下税收与收费相比较而决定的。

（二） 排污收费的“准税收”性质

税收之所以具有与收费不同的本质特征，源于传统理论关于税收的定义。日本学者小川乡太郎认为，税收是国家为支付一般经费需要，依据其财政权力而向一般人民强制征收的财物或货币。①英国学者道尔顿认为，“所谓租税，系公共机关的一种强制征收。租税的本质之异于政府其它收入者，即在纳税人与政府之间并无直接的同等交换物之存在。”②德国学者海因里希·劳认为，“税收并不是市民对政府的回报，而是政府根据一般市民的标准，向市民的课征”。③由于各位学者所处的时代、国家以及研究领域不同，对税收的认识也不尽一致，但从他们的研究中可概括出对税收的一般性认识：即税收的本质是国家凭借政治权力而实现的一种特殊的分配，其特征表现为强制性、无偿性、固定性。

若根据传统理论关于税收的本质特征，比较一下我国的排污收费制度，不难发现二者之间虽然有所区别，但其本质却是相同的。排污收费尽管在形式上是一种行政收费，但它是凭借国家公共事务的管理权而实现的分配，与排污税有相同的本质要求。在市场经济条件下，企业生产经营的目的是实现利润的最大化；通常情况下，企业往往是以牺牲环境为代价的。为了降低成本，企业把污染治理的任务转嫁给社会。因此，庇古认为政府必须采取措施，要求企业对环境损害进行赔偿或补偿，即落实“谁污染，谁付费”的原则，将市场主体的环境污染成本囊入市场价格之中。而且，赔偿或补偿的标准必须高于污染治理成本，才能起到刺激企业承担污染治理、补偿环境损害的社会责任，最终实现约束和规范企业环境行为的目的。需要指出的是，在庇古理论中，囊入市场价格中的对环境补偿成本，既可以是税也可以是费，在经合组织（OECD）国家对于这两者并没有明确的区分，它们基本上是等效的，没有优劣之分。既然如此，排污费也具有税收的本质特征。排污费的征收以“公权力”为依托，不以排污者的意志为转移，故具有强制性；排污费的征收，明确规定了排污收费的标准，故具有固定性；排污费的征收，无需向征收对象支付任何代价或报酬，坚持专款专用原则，将全部排污收费列入环境保护专项资金进行管理，故具有无偿性。

正是基于传统理论，排污费也以行政权力为依托参与国民收入分配，具有税收的强制性、固定性、无偿性三大特征，于是有学者认为，收费与征税是环境经济政策最相近的一个手段，它们在污染的治理方面具有相同的作用原理，排污费论其实质是一种“准排污税”。④接踵而来的是，在排污费具有和排污税一样刚性的前提条件下，改革和完善现行排污费收费制度即可，没有必要“费改税”。

（三） 税收本质观的重新认识

排污费收费制度“存”与“废”的理论争鸣，引发了笔者对税收本质的重新思考。建立在政治经济学基础上的税收理论沿袭了国家分配论对税收本质观的分析，认为税收与政治权力间具有本质联系，而强制性、无偿性、固定性则是税收本质属性的具体表现。的确，国家征税固然依靠政治权力，但依靠政治权力而获得财政收入并不都是税收，诸如行政收费、政府基金、罚款收入等都是国家凭借政治权力强制地、无偿地获取的收入。因此，如果强调政治权力，只能将税收与国有资产收入相区别，因为国有资产收入是凭借财产权而获取的；或者只能将税收与公债相区别，因为公债是国家作为债务人，其举借方式具有自愿性和偿还性；或者只能将税收与彩票相区别，因为彩票虽然由国家特许发行、依法销售，但不得强买强卖。所以，传统理论的税收本质观存在较大缺陷，尤其在市场经济条件下这一缺陷更为明显。

税收本身是一个发展的概念，不同时期的学者对税收认识的差异在很大程度上反映了税收的发展过程。在自然经济占统治地位的时期，国家的代表是君主，不管是政治权力，还是财产权利，君主都可视其为“私权”。凭借这种“私权”， 筹集行政管理、国防安全与扩张以及皇室开支的经费。正如恩格斯所说：“纳税原则本质上是纯共产主义的原则，因为一切国家的征税权力都是从所谓国家所有制来的。”①当然，那时财政分配的主要形式不是税收， 这在东西方都是一样的。②但13至17世纪，西方国家政府从一个不依赖于纳税人财产和收入的政府，转型为一个依赖于纳税人的财产和收入的政府。政府为了稳定取得财政收入，不得不承认和保护纳税人的财产权，基于“无代表，则无课税”的议会政治确立了税收法定主义原则，政府的征税权受到了限制。“统治者需要取得被统治者的同意这一理念，一开始是作为一个征税问题的主张而提出的，这一主张后来逐渐发展成为一种有关一切法律问题上的主张。”③从17世纪开始，财政税收不仅成为西方政治经济学家研究的主题之一，而且随着社会经济的发展与变迁，形成了不同的税收本质观。社会契约论的税收本质观，即税收是国家与人民就其财产权交割达成的协议。霍布斯指出：“主权者向人民征收的税不过是公家给予保卫平民各安生业的带甲者的薪饷。”④卢梭认为，当人民以社会契约的方式产生国家并以支付税款的方式维持其运作时，政府，不过是为纳税人提供公共产品、公共服务的工具，而政府所拥有的权力，不过是其履行“为纳税人提供充足、合格的公共产品、公共服务”这一义务的必要条件。⑤在现代市场经济条件下，社会契约论的税收本质观发展演变为“税收价格论”。 哈耶克认为“税收是公民享受政府提供的公共产品而支付的价格费用”。⑥公共选择学派还认为，“从某种宽泛而有用的概念意义上讲，捐税也是一种由个人或团体为以集体方式提供的公共劳务所支付的‘价格”。⑦法律经济学分析道，“一种有效的税收应该是要求公用事业使用人支付其使用的机会成本的税收”。⑧新制度经济学虽未对税收本质明确概括，但诺思认为，由于国家与产权的内在联系，国家可视为“为获取收入而以一组被称之为保护与公正的服务作交换”的组织，意即国家界定、保护产权以换取税收。所以，从规范意义上来说，税收本质上应是国家界定和保护产权的价格。

综上，现代税收与政治权力之间并无本质联系。若单纯强调国家凭借政治权力征税，并不足以真正认识税收的本质，由此带来国家征收的并非真正规范意义上的税收，甚至得出“准税收” 的排污费只需自身完善的结论。因此，新的税收本质观揭示出税收固有的本质属性是“法治性”，即征税过程是一个私人财产转变为公共财产的过程，建立在私人财产权交易基础之上的公共权力，体现的是宪法层面的社会契约关系，并在此契约下形成征纳双方平等的权利义务关系，由此构成的税收法治体系，涵盖了税收法定原则与预算法定原则。可见，税与费的本质区别在于：费代表权，税代表法。

三、 环境保护税的“法治性”

基于“法治性是税收固有的本质特性”这种新的税收本质观，排污费改为环境保护税是非常必要的。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。值此贯彻落实十八届三中全会、四中全会精神之际，从建设社会主义法治国家的高度看待排污收费问题，应以统一、效率、规范的环境保护税法律制度取代排污收费制度，通过税收杠杆的调节作用，抑制污染物排放行为，达到减少排放、保护环境的目的。

（一） 落实税收法定原则

排放收费制度之所以没有很好地发挥控制污染、保护环境的功效，是因为在很大程度上它仅凭借政治权力、倚重单方面的、不够规范的行政立法。理论逻辑与实践逻辑都表明，政府既可能有效地保护环境，也可能出于短期财政需要容忍破坏环境：当政府行政管理目标与保护生态环境的目标不一致时，政府就可能有意无意地忽视环境保护；当经济发展的目标与保护环境的目标发生冲突时，政府很可能选择优先发展经济；企业为追求眼前的利润最大化不惜以环境污染为代价，正好与政府片面追求经济发展而放弃环境保护职责的行为竞合。政府如此的随意性，只有通过法律才能对其政治权力施以硬性约束和限制。税收的法治性将单纯的行政管理或者行政执法上升到宪法层面，贯彻到税收法律关系的整个框架之中，在三维立体反思的基础上，改革现行排污收费制度。

党的十一届三中全会以来，我国深刻总结社会主义法治建设的经验和教训，在立法方面取得了长足的进步，但在税收立法方面却离《立法法》的要求相去甚远。在宪法上，涉及税收的条款仅有第56条，尚未制定《税收基本法》，税收实体法中也只有三部法律，国家行政机关制定的税收法规、部门规章成为税法的主要渊源。因此，在百姓中存在“税费混淆”、在学界存在“税费同质”的认知不足为怪。如果说，改革开放初期授予国务院税收立法权是不得已而为之，在当时也是合理及必要的。随着社会主义法律体系的逐渐完备，这种授权立法的模式已越来越偏离法制轨道。《立法法》第8条规定，“税种的设立、税率的确定和税收的征收管理等税收基本制度”只能制定法律。此规定是由税收的法治性本质所决定的。十八届三中全会的《决定》指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法。”由此奠定了财税法“国家治理”的地位。当然，在我国税法制定或逐渐完善的过程中，大多是采用先制定行政法规再由国家最高立法机关制定法律的模式。笔者认为，排污收费制度已实行30多年，已形成相关的法律法规体系，为环境保护税的立法奠定了法律基础，西方发达国家环境税实施的丰富经验对我国环境保护税的的立法也有一定的借鉴意义。因此，按照《立法法》的规定，由全国人大常委会直接按照立法程序制定《环境保护税法》应该没有法律上的障碍。

（二） 提高税收立法质量

根据十八届四中全会精神，提高立法质量主要是进行科学立法、民主立法，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

1. 民主立法

环境保护不仅关系到人民的身体健康和财产安全，还关系到国家的经济发展，更关系到为子孙后代留下一个“美丽的家园”。然而，良好的生态环境，不是管出来的，而是保出来的，必须形成环境污染者内在的自觉、自愿和外在的压力、强制机制。排污者的自愿主要通过经济利益机制实现，排污者的自觉主要通过道德约束机制实现，环境保护税就是通过引领和强制这种内外结合的机制对排污者产生作用。鉴于现行排污收费制度未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强等缺陷，环境保护税立法“应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，①坚持“开门立法、民主立法”。在环境保护税的立法建议提出阶段，就应当广泛征求或听取学术界、法律实务界、各政府部门、社会团体、企业及社会公众的意见；在法律的建议稿起草阶段尽可能吸收法学学者、立法工作者、环境保护工作者、税务工作者及政府有关部门的人士参加或听取意见；法律的建议稿形成后就应当及时公布，听取各界意见，以使建议稿更加完善。

2. 科学立法

排污收费制度基于它的本质特征最大的缺陷就是：不公正，即由于排污费大大低于企业的治污成本，企业对污染治理缺乏积极性，同时又不愿意支付污染处理费，便采取给回扣或行贿等方式逃避收费。如此就容易在政府部门形成腐败的温床，也使排污收费的激励作用基本失效；不公平，即受地方利益、寻租行为、人情关系等多种因素的影响，收费随意性大，收费标准各地不一。一旦部分企业少缴排污费，那么其在市场上实际获得的份额就会相对较大；而其它按规定如数缴费的企业，其获得经济利益就相对较少，这样就直接影响了市场主体的公平竞争，这是对市场经济的直接破坏，也是任何法治国家所不允许的；不公开，即政府的工作缺乏透明性，对所征收的排污费用途不公开，使得征缴的费用在某种程度上成为部门的收入来源，用作自身费用支出，从而打击了企业缴纳排污费的积极性，并使排污费的作用大打折扣。排污费改环境保护税，必须通过科学立法，对上述现象严厉惩罚，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。这里，税法对市场的调节以及对违法行为的惩罚，其实是一种法律对利益平衡的调节机制。实践证明，法律对利益平衡的调节机制及其功能主要表现在对各种利益的重要性、公平性、合法性作出评估，并为协调利益冲突提供标准和方法，使各种利益得以重整。在税收运行过程中，对各方利益进行有机调节特别凸显了税收的法治属性。

（三） 体现税收程序正义

《排污费征收使用管理条例》明确了规范化的征收程序，包括申报、审核、核定、征收、使用等程序，但在实践中，不仅存在政府通过发通知等方式决定收费的情形，而且在收费的计费依据、收费标准等问题上也存在着自设职权、自定标准等不规范现象；在执法过程中应收未收、监管缺位、重收费轻治理、重罚款轻禁止的情形时有发生。

环境执法的特殊性决定了行政命令发布相对容易，但执行成本会越来越高。而税收程序是法律根据税收征收管理的法治性需要而设置的，它是依法行政题中应有之义，也是法律对权力进行控制、限制的具体体现。新的税收本质观，从社会契约层面确立了征纳双方的权利义务关系，彰显税法的严肃性、权威性。它要求一切税收活动坚持公正、公开、效率的原则，严格依法进行，遵守法律程序，不得选择性执法、怠于执法，实现税收效益最大化。可以说，税收程序最大可能地凸显了费代表权、税代表法的本质特征（见表3）。

（四） 完善税收监督机制

排污者采用“俘获”的手段影响环境执法机关，诱发官员征收排放费时有法不依、执法不严甚至知法犯法、徇私枉法，而且排放收费的使用也存在被占用、挪用等不规范现象。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。①在监督机制不完备的情况下，权力滥用的现象不可避免，由此引起其他守法者对排污收费“义理性”的质疑，进而影响其缴费的积极性。为了遏制腐败，就必须建立有效的监督机制。

传统理论始终将税款征收与税款使用分离开来，而新的税收本质观认为，纳税人缴纳税款后，作为公共产品的消费者有权监督政府提供公共产品、公共服务的过程，即税款的使用是否合理、提供的公共产品与服务是否物美价廉。公共选择学派认为，在市场经济条件下，政府也是理性的经济人，也有牟取私利的本能冲动，政府官员更可能以权谋私，使国家成为“具有独立利益的巨物”。因此，良好的制度建设可以使选民对政府及其官员有所制约，限制他们追求自身利益最大化的消极后果。目前西方法治国家的宪法性文件都规定了纳税人监督政府用税的权利，各国还纷纷以《财政法》、《预算法》、《审计法》、《信息公开法》、《行政诉讼法》等对纳税人监督用税做了进一步的规定。近年来，随着我国预算管理制度改革的不断深化，包括排污收费在内的所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大的审查监督。新修订的《预算法》对“预算公开”做出全面规定，从源头防治腐败；十八届四中全会《决定》还提出建立检察机关提起公益诉讼制度，为纳税人行使用税监督权探索一种具有中国特色的救济方式。随着“不敢腐、不能腐、不想腐”有效机制的形成，环境排污费改税后的资金使用情况一定会得到改观；在“深化财税体制改革”、“全面推进依法治国”的大背景下，集经济手段与法律手段于一身的环境保护税，将发挥减少污染、保护环境的功能，让纳税人的生存权、健康权和安全权在美丽中国得以保障。

（责任编辑：肖舟）