PPP模式的内在机制及其对地方公益性国有企业的影响分析

栾海桥 吴俊 高文

摘要：为居民提供公共产品和服务的地方公益性国有企业一直存在着令社会公众诟病的资金不足、产品和服务水平不高、供给效率低下等问题。我国在借鉴国外发达国家经验的基础上，结合本国国情，提出了引入PPP模式，以吸引社会资本，进而满足居民日益增长的对公共产品和服务的需求。针对目前各地政府推广PPP模式的热潮，文章在剖析PPP模式的内在机制及其相互联系的基础上，深入分析了PPP模式对地方公益性国有企业的影响，并对如何更好运用PPP模式提出了相关的政策建议。

关键词：PPP模式；机制；公益性；影响

一、 引言

地方公益性国有企业是指为居民提供关系国计民生的、价格由政府制定和调控的公共产品或服务的地方国有企业。由于该类产品和服务的特殊性，其在经营中存在着一定程度的垄断，且其社会效益往往须要高于经济效益，根据政府政策的需要能够经常承受政策性的亏损。由于地方公益性国有企业经营的垄断性、定价的约束性以及提供的产品和服务的公益性，所以地方国有企业的经营效率较低，提供的产品和服务远远赶不上居民的需求。因此，2015年5月，国务院办公厅发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，鼓励在借鉴国外发达国家经验的基础上，结合本国国情，引入PPP模式（Public-Private Partnership），以吸引社会资本，进而满足居民日益增长的对公共产品和服务的需求。当然，这里的“社会资本”主要是指非政府财政的出资，包括地方国有企业的出资和民营资本（非公有资本）。

作为PPP模式参与方之一的地方公益性国有企业，会受益于该模式，从而在资本的使用效率、提供产品和服务的质量、社会效益、经济效益、国有企业的混合所有制改革等方面得到良好的改观。当然，要使得地方公益性国有企业可以切实地从PPP模式中收获良好的影响，还需要一定的制度保障。因此，本文在分析PPP模式对公益性国有企业带来的影响的基础上，提出了一些可行的政策建议。

二、 PPP模式的机制构成及内在联系

从PPP模式的内涵、发展过程和社会实践来看，PPP模式主要包括价格、利益分享、风险分担、管理和监督等五个方面的机制，并且这些机制之间具有一定的内在联系。

1. 价格机制方面：PPP模式所针对的是公共产品或服务，其关系到城市居民的日常生活，因此产品或服务的价格具有很强的敏感性，合作项目的基础价格具有相对稳定性、长期性，相对于盈利性，其公益性更为显著。因此，从实践情况来看，定价一般在3到5年间保持不变。只有当原材料、工资等各项成本因素在较长时期内出现较大幅度的增长时，产品或服务价格才会触及调价机制，而且整个调价过程要经过相对较长的审批程序和听证流程才能最终完成。项目的基本盈利率在3%到5%之间。因此，这里的价格机制有高价和低价的双边约束。高价界限方面，其价格的以不损害广大居民的切身利益为限；低价界限方面，应以保障企业正常、健康的运转，不出现工程建设、运营管理、产品或服务质量上进行“偷工减料”的情况，并满足自身投资收益率的要求为限。因此，合理的价格能够避免PPP项目在招投标环节过程中的恶性竞争，防止超低价中标，从而寻找到实力强、社会责任感强的优秀企业，确保企业在后续的运营中能够健康发展。

2. 利益分享机制：其一，投资结构的多元化。PPP模式引入的社会资本主要投向于市政基础设施、公共产品或服务、资源环境、生态环保等领域，这些项目的特点就是资金需求量大。因此，多元化的投资有助于打破资金的约束，扩大资金供给。PPP模式的投资结构为政府的财政资金、地方国有企业的出资以及非公有资本（民营机构出资）三大部分组成。其中，各个部分的出资比例视不同的项目特点以及三方协商情况而定。利益的分享与出资结构紧密相关。其二，对股权的合理分配有助于分散各个出资方的投资风险，使利益涉及方都能共享收益。

3. 风险分担机制：通常一个项目面临的主要风险包括自然灾害等不可抗力风险、法律和政策的变动风险、建设和运营过程中的风险等三大类。較为合理的风险分担责任应为--自然灾害由政府、地方国有企业和民营机构等共同承担；法律和政策的变动风险应由政府承担；建设和运营过程中的风险则由国有企业和民营机构来承担。在形式上，应按照相关的法律规定，签署详细的风险分担协议。这里尤其应当区分国有企业和政府之间的确切风险分担，以打破在传统意义上的政府与国企之间的“父子”纽带关系，避免由于国有企业不重视成本控制的意识而导致的高昂的建设成本，而最终均由政府买单。

4. 管理机制：由于PPP模式所产出的产品和服务的公益性，是关系国计民生的，是按照地方政府政策目标来设计的，所以其控制权必然在地方政府手中（或是代表地方政府利益的公益性国有企业）。这里，区别于通常的股份制公司，出资的占比与控制权并不完全成比例。地方政府（或地方公益性国有企业）可以不是绝对控股，甚至只占很少的股份，但对整个项目却有很强的控制力和影响力。当然，这里政府的绝对的管理权，并不是政府与企业关系的倒退，或是政府行政干预的回归，而是强调对于在经济利益面前显著侵害社会效益的情况下，政府的绝对干预权利，在出现重大自然灾害或重大突发事件时，才能在维护社会效益的基础上，暂时牺牲企业的当期利益，事后应根据具体情况给予相应的财政补贴，以确保企业的正常运转。

5. 信息公开机制：首先，由于PPP项目的成果，即公共产品和服务的需求方是社会公众，所以最终的受益者理应享有知情权和监督权；其次，在投资方面，PPP模式中的政府和地方公益性国有企业的投入归根结底其所有权是归属于社会公众的，所以公众有权知道这部分资源的使用情况，并对不合理的使用提出质疑；其三，由于在PPP模式中的两个重要的参与方——政府和地方国有企业，是“同体”关系，所以仅仅依靠政府的监督是无效率的，而且也很难避免民营资本在其中受侵损的问题。因此，将PPP项目进行中的各个必要的、重要的信息进行公开，接受大众的监督，是保障公共资源的合理有效利用、保障民营资本的合理权益和实现社会公众的根本利益的重要基石。

当然，这种管理机制与利益分享机制、风险分担机制也不是完全对等的。利益分享机制和风险分担机制是相对应的，只有明确了相关的责任主体，才能夠形成有效的激励，才能够降低成本，提高效率。然而，管理权的分配与利益分享机制的不对等性，势必会带来社会资本的逐利性与地方政府社会效益之间的利益冲突。这个利益冲突也就是经济效益和社会效益的冲突，这两者的协调也是PPP模式需要解决的核心问题，这个问题使得政府、地方公益性国有企业和民营资本之间的关系变得更加复杂。如果可以协调好这个利益冲突，将促使项目良性发展；反之，将会导致项目的夭折，进而损害广大居民的切身利益。

因此，可以说PPP模式的核心机制就是价格机制、利益分享机制、风险分担机制和管理机制。价格机制是决定PPP模式的整个“蛋糕”的大小，利益分享机制是解决如何切蛋糕的问题，管理机制和风险分担机制更加关注于如何做蛋糕的问题。显然，利益分享机制和风险分担机制是须成比例对应的，而管理机制是与其他的机制是不对称的；利益分享机制、风险分担机制和管理机制会影响“蛋糕”质量；而“蛋糕”的大小，即价格机制在一定程度上是具有刚性的。当然，经济效益和社会效益是PPP模式想要达到的目标，而这两种效益的冲突和协调是该模式需要解决的核心问题。

PPP模式机制协调不佳的失败案例屡见不鲜。典型的是广深港高速铁路香港段的建设项目。该建设项目始于2010年1月，由香港特区政府委托国有控股的香港铁路有限公司进行建造。而香港政府拥有港铁公司约76%的股权，是港铁的绝对控股股东。两者之间的“父子”关系十分明显。该项目的进展十分不顺利，工期一再延误，造价也一再提升，从650亿港元到715亿港元再到853亿港元。抛开天气等因素的影响，对于仅26公里的铁路线，853亿港元的造价已经高出了最初预算的31.23%，平均每公里造价高达26.24亿元人民币。单从平均每公里的造价来看，与国际水平比较，日本新干线仅为其四分之一，德国科隆法兰克福高铁仅为其十二分之一。究其原因，可以发现该项目的风险分担机制和利益分享机制是不对等的。港铁负责铁路的设计、建造、测试和通车试行，但工程费用和建造风险却由香港政府承担。待建造完成，其营运服务和营运风险由双方共担。换言之，港铁是建造者，而建造所带来的损失却由香港政府独立承担。这种风险分担模式不仅大大提高了成本，而且大大延长的工期，严重损害了公众利益。

三、 PPP模式对地方公益性国有企业的影响

目前，提供公共产品或服务的企业主要是地方公益性国有企业。因此，讨论PPP模式对地方公益性国有企业的影响就显得尤为重要。具体来看，其影响主要体现在以下几个方面：

其一，有利于缓解资金压力。随着经济的发展、居民生活条件的不断改善，城镇居民对公共产品和服务需求的“质”和“量”都越来越高。然而，受限于资金不足、管理水平低下等诸多因素，政府的财政支出难以满足市场的需求。因此，引入PPP模式可以将民营资本引入公共产品和服务项目，从而使得地方公益性国有企业可以发挥资本杠杆的作用，解决资金短缺的问题。并且，伴随着资本的引入，相应的技术和管理也会进入，从而使得地方公益性国有企业以现有资产或较少份额的出资比例解决项目投入资金不足的问题。

其二，有利于提高公共产品质量和服务水平，进而提升社会效益。由于地方公益性国有企业通常长期处于垄断或寡头竞争地位，缺乏市场竞争压力，所以其提供的产品质量或服务质量较低。通过引入PPP模式，引入的社会资本具有较为强烈的市场竞争性，从而这个活跃因素可以带来较为先进的技术和管理等生产要素，进而带动国有企业资本的竞争积极性，从而直面市场的需求，促进公共产品和服务水平的提高。

其三，有利于提高地方公益性国有企业的经济效益。社会民营资本与公有资本在合作中可以取长补短，发挥各自的优势，弥补对方的不足，从而大大降低成本，进而在价格约束之下获得更高的有效利润。具体来看，其降低成本的效应可以体现在两个方面，一是，合作双方在共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程中，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低；二是，在项目的后期运营过程中，通过发挥社会资本在企业管理中的经验，提升企业的管理水平和服务水平。

其四，有利于推进国有企业的改革。第一，以PPP这种新型项目融资模式，可以一改旧的投融资制度，这种投融资方式的灵活性可以进一步加大铁路行业政企分开的力度，改变政府在铁路建设中一股独大的地位，让地方公益性国有企业拥有话语权，拥有完全独立的企业法人地位。第二，PPP模式促进了投资主体（如投资机构、境内外企业法人、民营企业民间资本等）的多元化，从而有助于推进地方公益性国有企业的混合所有制改革。同时，也有利于激发国企资本的活力，进而提高市场竞争力、国际竞争力。第三，推进地方公益性国有企业的现代企业制度变革。在混合所有制改革的基础上，PPP模式将民营资本的引入，有利于提高国有企业对外部政策、市场、技术等风险的敏感性，从而适应性地调整竞争战略和策略，梳理内部和外部的风险控制机制，改革企业的文化。

总之，PPP模式的引入可以大大缓解地方公益性国有企业的资金压力，并在维护社会效益的基础上，确保企业获得稳定的经济效益。更重要的是，这种公私合作的方式具有可持续性，即可以进入一种良性循环中。因为在引入民营资本后，公益性国有企业变为混合所有制的经济实体，所以其并不完全接受长期性的政策性亏损，而是在维护社会效益的基础上，获取稳定的经济效益，从而保证企业能够正常、长期运营，为广大居民提供稳定的、长期的、高质量的公共产品或公共服务。

四、 政策建议

通过上面对将PPP模式引入提供公共产品和服务的项目的分析，可以看出，PPP模式对地方公益性国有企业是多方面的积极影响的。然而，这些积极影响的发挥以及发挥的程度仍然取决于一系列的制度保障。因此，本文建议应着重开展以下三个方面的工作：

第一，完善法律法规保障，增强政府信用。具体而言，包括三个方面：其一，各个地方政府应迅速完善相關的投融资法律法规；其二，政府要做到依法行政，尽量减少对企业行政干预的频次和力度，给地方国有企业和相关的民营合作方以充分的自主建设和经营权；其三，提供必要的优惠政策，如税收优惠、低息贷款、担保贷款等政策支持和保障。这些方面可以在一定程度上提高政府的信用，从而对社会资本形成强大的吸引力，调动其积极性。

第二，建立良好的内部和外部监督机制，保障广大居民的切身利益。内部监督是指，政府各相关职能部门依据有关的法律法规对PPP项目的投资建设、生产运营、售后服务等诸多环节的行政监督。外部监督是指社会监督——由于公共产品和服务的最终受益人为社会公众，所以PPP项目的信息公开化是基本的保障。内部和外部监督缺一不可，两者的良性配合可以有效地避免政府与国有企业内部的懈怠，从而确保项目公司依法经营，提供质量好、数量足的公共产品和服务。

第三，推进地方公益性国有企业的现代公司制度的改革。理顺政府（国家资产管理委员会）与地方国企的关系，减少行政干预的频次和程度，尽量减少对国有企业经营方面的干预，放开手脚。规范国有企业内部董事会、经理等高管人员与监事会等公司的治理结构，形成良好的经营管理、监督和决策的机制。注意协调具体的建设、经营管理权在公有资本与非公资本之间的分配，避免以公欺私问题的出现，切实地在稳定国有资本主体地位的同时，保护好非公资本的权利。加强地方国企对外部经济、政策、市场、行业等环境变化的敏感性，提高对内部风险控制系统的构建，防范来自于财务、汇率、利率等方面的风险。

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基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目成果（项目号：15XNH053）。

作者简介：栾海桥（1978-），男，汉族，湖北省云梦县人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为马克思政治经济学视角下的国有企业改革；吴俊（1986-），女，汉族，山西省太谷县人，中国传媒大学马克思主义学院讲师，研究方向为马克思主义经济学；高文（1988-），女，汉族，河北省石家庄市人；中国人民大学经济学院博士生，研究方向为当代发达国家经济运行规律和中国经济改革与发展。

收稿日期：2016-08-10。