宁德市疾病预防控制体系建设财政投入情况分析

詹梁

摘 要：根据宁德市疾病预防控制体系（以下简称疾控体系）建设情况专项评估调查，分析2006—2015年宁德市疾控体系建设财政投入和经费保障情况并得出结论：宁德市疾控体系建设取得了显著成效，各级政府在基础设施和实验室仪器投入方面有了显著增加。但是当地财政投入仍旧偏少，特别是疾控机构的经常性业务经费和人员经费投入明显不足，仍需依靠有偿服务收入来弥补工作经费的不足。政府应进一步调整财政结构，加大对疾控事业的投入，建立稳定长效的财政投入机制来保障疾控事业的健康发展。

关键词：疾病预防控制机构；财政投入；宁德市

中图分类号：F812.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）14-0135-03

2003年突如其来的“非典”带来重大警示：一个没有足够强大公共卫生体系的城市，从一定程度上说，是一个安全设防不严密的城市，难以抵御各种严重传染性疾病等生物因素的侵袭。之后，疾病预防控制体系建设得到了各级政府和社会各界的支持，一系列法规、政策、规范和技术标准先后出台，大量资金投向疾病预防控制机构；中央补助公共卫生项目资金投入力度逐年增加，省及设区市设立的配套经费也加大了相应的投入，对各地疾病预防控制能力的提升和疾病预防控制工作的落实起到了有效的促进作用。虽然目前疾控体系建设已基本完成，但是全国各地，特别是市县两级的疾控体系建设和发展仍不平衡。宁德市地处福建省东北部，经济基础薄弱，部分县区的财政比较困难，能给予当地疾控体系建设和保障的经费十分有限。

笔者围绕医改有关目标，按照福建省疾病预防控制体系建设评估方案，采用普查的方式，以2012年度宁德市市县两级疾病预防控制中心（以下简称疾控中心，CDC）全面实行奖励性绩效工资后的公共财政预算支出情况作为分析样本，并对2006—2015年市县两级疾控中心基础设施建设和实验室经费投入情况进行分析，以全面了解该市疾控机构的财政投入情况，为进一步加强该市疾控体系建设，合理制定该市卫生发展政策提供客观依据，进而为该市经济的发展提供健康保障。

一、现状

（一）宁德市市县两级疾控机构公共财政预算支出比例明显偏低

2012年度，宁德市医疗卫生公共财政预算支出占当年财政支出的比例为9.50%，而疾病预防控制中心的公共财政预算支出仅占医疗卫生公共财政预算支出的1.58%，远低于全省的3.79%。宁德市疾控机构的日常公用经费、专项业务经费、人员经费只分别占医疗卫生公共财政预算支出的0.05%、0.29%和1.24%。当地财政对宁德市疾病预防控制机构经费投入不足，日常公用经费和专项业务经费普遍偏少，且主要投入为人员经费。详见表1。

（二）宁德市疾控中心人员收入低于全省疾控中心人员收入的平均水平及全市社会卫生单位人员收入的平均水平

2012年，宁德市各级疾控中心全面实行绩效工资制度（包括基本工资、基础性绩效工资和奖励性绩效工资。其中，基本工资和基础性绩效工资由国库统发，奖励性绩效工资由单位核定后发放。）。当年宁德市各级疾控中心在职人员年平均收入为38 903元，低于当年全省市县疾控中心在职人员年平均收入49 955元，也低于2012年宁德市事业单位年平均工资的41 205元。

从地区分布来看，2012年宁德市沿海地区疾控中心人员年收入总体略高于山区疾控中心人员。从整体来看，宁德市疾控中心人员收入水平整体偏低，达不到全市事业单位平均水平，更没有达到全市卫生、社会工作在岗职工年平均工资44 312元。具体详见表2。

分析工资的构成可以看出，即使是较低的待遇，奖励性绩效工资仍需要机构自筹，且自筹比例达到了15.91%。由于宁德部分县（市、区）财政无法做到全额拨款，当地疾控中心不得不依靠有偿服务获取必要的经济补偿来填补经费的缺口。所以，公益性事业单位的定位无从体现！

（三）2009—2015年本地医改中用于疾控机构建设的经费为零

2009年新医改实行至今，宁德市每年医改投入的经费中用于疾控机构建设的经费均为0。

（四）实验室设备的购置经费有较大幅度的增加但仍不足

“非典”以后，各级政府更加重视疾控中心实验室能力的建设，每年均投入大量资金用于加强各级疾控中心实验室的建设及规范，期间共投入了约2 523万元资金增置了603台（套）实验室仪器设备。详见表3。

虽然全市的总体投入较大，但实验室设备的购置经费主要靠省级投入，本级财政投入相对不足，大部分疾控还需自筹。而柘荣、周宁、寿宁等几个山区县疾控中心2006—2015年实验室设备购置经费中当地财政的投入基本为0，其实验室建设几乎得不到当地财政的支持。

（五）宁德市疾控机构基础设施建设投入的经费仍显不足

“非典”后，政府加大对宁德市各级疾控中心基础设施建设的投入，先后对基础设施进行了新建、改建和扩建。全市共有8个项目，其中4个新建项目、3个扩建项目、1个改建项目，大部分基础设施建设项目都在2006—2010年之间交付使用。但是，蕉城区及周宁县疾控中心由于没有相关经费，目前基础设施无任何变化。从经费投入情况来看，10年共投入3 274万元资金，建设面积27 034平方米。具体情况见下表4。

由上表可见，宁德市疾控部门基础设施建设的财政投入力度依旧偏弱，靠单位自筹的比例偏大。部分县级疾控中心目前仍因此负债。

（六）宁德市疾控体系建设过程中呈现出的主要问题

1. 财政投入仍显不足，工作经费存在缺口

疾控机构完成公共卫生职能的基本条件是政府保证适宜的投入，其中尤为关键的是充足的工作经费， 即日常公用经费、专项业务经费和人员经费。但是调查数据显示，2012年宁德市医疗卫生公共财政预算支出占当年财政支出的比例为9.5%，而CDC公共财政预算支出仅占医疗卫生公共财政预算支出的1.58%，远低于全省的3.79%。疾病预防控制机构的日常公用经费、专项业务经费、人员经费只分别占医疗卫生公共财政预算支出的0.05%、0.29%和1.24%。工作经费投入不足将影响到疾控机构公共职能的履行和人员的稳定。

2.对疾控工作缺乏稳定长效的投入机制

“非典”后，政府投入有所增加，经费利用日趋合理，但是，经费投入增长趋势不稳，以一次性硬件投入为主，且地区间公平性有待提高，尤其是保障机构正常运行的日常公用经费、人员经费明显不足，已成为各级疾控机构生存和发展的瓶颈，制约着人才队伍的引进和优化。

3. 2009年新医疗改革后各级疾控机构出现边缘化趋势

2009—2015年本地医改投入经费中用于疾控机构建设的经费均为0。可见，医改后宁德市各级政府忽视了对疾控机构各种能力建设的加强。

4.部分疾控中心仍需靠有偿服务收入来弥补工作经费的不足

宁德市各级疾控中心的经费收入主要包括中央项目经费、省级项目经费和当地财政拨款补助经费。但是，部分县区的财政比较困难，不能完全保证当地疾控中心履行公共职能的经费投入，致使疾控中心不得不依靠有偿服务收入获得必要的经济补偿，以维持机构的正常运转，在客观上导致了疾控机构履行公共职能的削弱。

二、结论与建议

（一）疾控机构的能力建设和经费投入还有待进一步提高

2011年9月出台的《宁德市“十二五”卫生事业发展专项规划》（以下简称《规划》）明确提出，要加强疾病预防控制人才培养和基础设施建设，优化人员和设备配置，提高各级疾病预防控制机构履职能力[3]。但是，从目前了解到的，宁德市市县两级级疾控机构截至2015年底的情况来看，《规划》所列的的目标并未实现。可见，进一步完善宁德市疾病预防控制体系，增强宁德市疾病防控的能力仍然任重道远，必须采取更有力的措施，本级政府除了加大对疾控机构基础设施建设和实验室仪器的财政投入，还要着重加强对疾控机构日常公用经费、专项业务经费和人员经费的投入，以保证机构的正常运行和良好运作。

（二）全面保障疾控机构的公益性

财政投入不足将导致疾控机构履行公共职能的偏废。目前宁德市相当部分疾控中心仍需通过有偿技术服务取得创收，来弥补工作经费和人员经费的不足。2008年底，卫生部下达的《各级疾控预防控制中心的基本职责》中明确界定了疾控中心作为履行政府公共职能的重要部门必须要开展的各项公共服务任务。因此，必须要按照国家有关疾控机构人、财、物的配置标准保障疾控机构的财政投入，以便其全面履行公益性机构的公共卫生职能。

（三）财政投入应形成长期稳定的机制

近年来，各级政府对宁德市疾控体系建设的投入以一次性硬件建设为主，建设和装备投入较前大有增加。但是一次性硬件投入解决的是基本的工作条件，而日常工作的维持性经费则是工作能否开展的根本，如果疾控机构的精力不得不放在如何解决机构的生存和职工的工资待遇等收入问题上，通过开展有偿服务以增加机构收入就必然成为日常工作的重点，势必影响到公共卫生职能的履行。因此，政府应进一步调整财政支出结构，对疾病防控的投入形成长期稳定的机制，提高疾控中心公共财政预算支出的比例。

（四）完善绩效考核制度，建立分配激励机制

目前，绩效考核工作已进入常态化，原卫生部印发的《疾病预防控制工作绩效评估标准（2012年版）》，解决了部分指标考核分值不合理的问题。但绩效考核与绩效工资仍未有机结合，最大的问题就是工作干得再多再好，也无法兑现按劳分配，严重挫伤了广大疾控工作者的积极性和创造性，从而影响公共职能的履行。根据目前的情况，疾病监测工作和须委托基层开展的工作，基层往往会委婉拒绝；如果采取行政强制措施，则会影响工作开展的成效，阻碍疾控事业的发展。

因此，建议各级政府和财政部门在收入分配制度上给予一定的政策倾斜，允许疾控机构在完成本级财政部门的核定收入后，从超额部分中提取20%—30%用于增加奖励性绩效工资总量，以此设立单位的奖励基金，通过完善机构内部的分配办法和绩效考核制度，向工作一线、关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的人员倾斜，建立起尊重劳动、尊重人才、人人积极向上的良好氛围，吸引专业技术人员扎根疾控工作，以确保宁德市疾病预防控制工作的长期稳定发展。

参考文献：

[1] 疾病预防控制体系建设研究课题组.疾病预防控制体系建设进展报告（2006）[R].北京：人民卫生出版社，2006.

[2] 谢生媛.疾病预防控制机构面临的困难与对策[J].公共卫生与预防医学，2007，18（4）：126-127.

[3] 后SARS十年公共卫生体系建设上海经验：6年投入70亿“关口前移”监测传染病[EB/OL].http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2013_04/24/24582470_0.shtml