重庆市财政支农的问题与对策

罗芙蓉 罗文宝

摘 要：中国农业的贡献在我国政治经济发展中仍占有举足轻重的位置。但是，当前的“三农”问题的表现已深入影响到我国实体经济持续快速健康发展，制约着三大产业的协调发展。重庆市作为长江上游经济带和成渝经济圈中心，地理位置决定了应发展因地制宜的多样性农业。农业经济对重庆市的崛起与发展有着重大贡献，而财政扶持农业也是今后经济建设项目中的重要环节。因此，研究重庆市当前财政支农在资金规模投入、财政资金的使用、资金分配机构、监督与管理中存在的问题，从而在结合当前的政策下提出解决对策，进而完善重庆市财政支农机制，达到财政能强有力地支持农业发展，快速实现重庆市经济发展模式转型。

关键词：重庆市；财政支农；政策；问题；解决对策

中图分类号：F812.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）14-0130-03

改革开放以来，我国除了在轻重工业、信息科技取得惊人的成就，在农业方面也有革命性的转变。经济上有着持续飞速的发展，制度和政策上有着重大的突破和创新，在许多方面都得到了实质性的改变。农村人民纯收入年均也由1978年的133.6元提高到2012年的12 000元。从恩格尔系数上看，农村居民2015年的39.2%相比1978年的66.7%下降了接近一半。但是，我国因存在农耕文明的历史沿革，在思想和素质上都表现出落后和墨守成规。农业生产方式不能进行更新改造，没有进行农业机械化的应用；政府对农业的扶持力度不够，主要表现在财政支持政策上的欠缺和机制上的不健全和不完善。这样的农业发展问题历来是我国在经济发展中关注的一个重点问题，在经济模式转型的关键时期，农业的发展需要强大的资金和稳定的政策支持，因此，只有健全稳定的财政政策和资金补给，才能转变重庆市农业长期以来固定的生产方式，推动农业现代化发展。

一、改革开放以来我国财政支农政策的变迁

财政支农是新时期的一个重要概念，是指我国国家财政通过资金和财政政策方式对我国“三农”问题的帮扶和解决，是国家与农民分配关系的重要内容之一，其主要表现形式为资金投入、优惠政策和制度建设。自改革开放以来，我国财政支农政策大致经历了三个发展时期。第一阶段（1978—1994年）：1978年是改革开放的元年，党中央创新的推出以家庭联产承包责任制为代表的农业政策在四川省和安徽拉开了序幕，财政支农政策也同时开展了起来。20世纪80年代初，财政包干体制将推行，改变了之前财政高度集中的统收统支管理体制，国家把农业农村方面的支出重点转化为中央财政和地方财政的重点工作。第二阶段（1994—2002年）：1994年市场经济体制推出并开始运行，国家由计划经济体制改为市场经济体制。从而政府职能也放出于市场调节，增强了市场在资源配置中基础性作用和国家宏观调控的辅助作用。因此，财政支出在各方面经济发展中也相应地有所调整，“三农”财政支出的重点也开始放在农业支出、农民教育、农村社会保障体系等公共服务领域。这一时期，财政支农资金规模较前一阶段有重大的突破，总量较之前有大幅度提高，总体上反映了党中央、国务院对“三农”问题的重视程度和国家财政支农在今后发展的一个大体趋势。从规模的内部看，优化了财政支农资金的投入分配结构，为地方发展特色农业提供了帮助，以重庆市为例的“立体农业”就得到了很好的发展。第三阶段（2003年至今）：这一阶段，党中央提出了“统筹城乡发展”的战略方针，开始高度重视城市和农村间的发展差距，最大限度缩小城乡落后差距，明确提出要把“三农”问题作为全党工作的重中之重，农业在我国财政支农政策中开始实现战略性的转变。

二、重庆市财政支农的现状及问题分析

（一）重庆市财政支农的现状

重庆市作为西南地区经济中心，带动着长江上游一带经济发展，并辐射周边的许多地区。以农村居多并存在于大城市的重庆市，在2016年的1月至3月之间，共计129.7亿元的财政支农资金预算已顺利下达到各区县和农业相关部门，主要用于支持2016年春季农业耕作和全市林业、水利工程方面建设发展，保证2016年春季农业工作能够顺利开展。但是，根据政府推出的“中国历年来各地区财政支农数据”显示，1978—2012年，重庆市财政支农在资金力度和扶持次数上，全国排名32位。可以看出，在中央总体战略的领导下，重庆市在财政支农上是政策和资金是没有很好的贯彻和实施的。在表1中我们可以看到，2006—2014年期间，虽然农业产值和人均GDP都在逐年上涨，但是农业生产总值在总体经济中所占比例为9%左右，而农业人口占全市人口的62.5%左右。因此，当前重庆市在农业这一领域的发展是非常欠缺的，接下来重庆市财政支农力度能否有所突破是当前一个至关重要的问题。

（二）重庆市财政支农存在的问题

1.重庆市财政支农资金投入规模问题

财政支出的规模也就是在某个时点上地方政府对财政支出量的大小。当前，重庆市的经济在快速发展，农业带来的产值和财政农业支出的比例出现严重不符，由于我国中央财政和地方财政在支农部门和机制设置上的不健全，导致地方在实施财政支农上没有独立的权利，必须依靠中央，从而对农业在资金补给上体现出不足。然而，农业现代化在这个阶段属于重要转型期，重庆市农业的发展需要很大的资金流加以补给，才能在转型期顺利过渡，促进农业在现代化的新一个层次上快速发展。虽然近几年重庆市政府在财政支农资金上有所提高，但是没有得到一个根本性的改变，在农业资金需求上还是存在问题，制约了运转中农业的发展。

2.财政支农资金缺乏有效的监督管理

财政资金在支农使用上面所带来的效益，主要看该地区的监督管理机制是否健全，没有系统完整的审计监督体系，财政资金很难用到实处，发挥出真正的效益。重庆市的许多地方出现了上级拨出了大量的资金，到了最下级和最底层的行政村等单位时就所剩无几，导致政策实施和资金力度就变得很弱、很小。其问题存在于中间环节。有些单位利用中央的“三农”扶持政策，使用各种理由在各个环节、各个方面对资金加以挤占和挪用，导致真正用到农业的资金量少；又因为监督管理机制的不健全，导致无法清查资金的流向和用处，最终无法使财政资金真正发挥效益。

3.财政支农资金运用效果不佳

目前，重庆市多个地方在利用财政资金进行农业投资时，由于在宏观上主要推行的政策是单一的技术和设备更新， 却很少关注经济和财务核算，对农民的生产素质投资也是甚少。虽然2012年以来对农民在生产、养殖和种植方面有较大的突破和改进，但主要体现在村镇书记知识的宣传和简单的人员素质讲座培训上。所以这些举措在农村发挥的效益并不明显，因为没有根本性的改变农民小农思想的观念，加之官员的不重视和做形式，使得大量的资金都做了“无用功”，事倍功半使得资金需求量更加严重。例如，为了响应全国农业现代化的号召，农业基础管理单位占用重大资金推行大型原地区机械化生产和现代高科技农业技术，而忽略了当前重庆市农业的发展情况。农业的地形条件决定了重庆市不能和平原机械化农业对比，应发展当地特色经济作物，由此确定当前面临的最大瓶颈障碍就是农业基础的建设，农业机耕路、农村公路的继续投入和修建，种植上选取什么样的作物种子能产出更高的产量等。

4.财政支农资金分配结构不合理

重庆市位于西南经济落后的山区，全市有约8.2万平方千米的占地总面积，人口达3 144万。因地形和地势的独特性，决定了重庆市应发展多种多样的经济作物，应遵循因地制宜、因时制宜。重庆市现基本走“立体农业”路线，山地主要以茶树、生态经济林、果园为主，丘陵主要以梯田水稻、花生、烟草为主，平原洼地主要以水稻、玉米、油菜为主，兼有桑基鱼塘，家禽养殖。但是在财政支农上面，国家缺乏具体的调研和实地的考察，对农业发展的各个项目不甚了解，只是将款项直接拨付去用于改造农业的某个项目。这样的资金拨付导致底层应用结构的不合理，出现某些边际效益差农业扶持项目占用了大量资金，长期见不到效果；而有的边际效益好的农业项目需要大量和紧急的财政支持，却无人问津，不在支农的清单上。

三、重庆市财政支农问题的解决措施

从上述讨论中，重庆市当前面临的财政支农问题主要表现在资金投入规模问题、资金缺乏有效的监督管理、资金运用效果不佳和资金分配结构不合理等方面，其他的一些问题也同样阻碍着财政支农的目的实现和背离了初衷。因此，如何改变当前的局面，走出农业发展的困境，让财政在农业上发挥实质性的作用，是我们研究的核心问题。

（一）各阶层加大对农业的投入力度

在中央和地方各级政府在探索提高财政支农资金管理水平的对策和制定多项系统完善惠农政策的同时，重庆市委、市政府高度关注重点应在于加大财政对“三农”的投资力度，从支农的源头上改变的当前投入规模弱小的问题，有效地缓解重庆市“三农”面临的问题。第一，政府的财政始终是农业投入的“主力军”。政府宏观调控力度要进一步加大，合理分配三大产业间的比例份额，把农业划为国家重点扶持和开发项目。第二，国家制定宽松的货币经济政策，促进金融机构在农业信贷资金领域的参与力度，最终增加农业发展的贷款量，减轻农业贷款难的问题。第三，通过国家财政经济手段在农业方面的倾斜，充分利用银行信贷、三方担保、财政贴息和金融保险等手段，吸引社会闲散资金、金融资本、外资进入农业领域，充分调动各级社会群体和社会机构的积极性，从而支持地方特色农业发展，最终实现“以奖代补”、“先建后补”、“民办公助”等节资方式。

（二）中央和地方建立科学有效的监督管理体系

中央与重庆市财政都应将“三农”工作作为今后财政支出的重要内容。要想政策得到真正的贯彻和实施，在管理和监督上的工作必然不能忽略，就是说要积极加强支农资金科学化管理、精细化管理，建立系统监督体系。建议从资金筹集、竞争立项、引导促进、项目实现和后期成果检验等环节，为中央和地方科学有效的监督管理创建大体框架，最终着力提高财政支农资金的运行效率。重点关注“专项资金专项用途”的实施情况，设置上下级部门审计机制，做好各本门之间的牵制工作，建立有系统的完整的审计监督体系。总体上建立起事前预算监督与制衡，事中认真贯彻执行与检查，事后绩效考核的资金监管体系。

要做到严格资金监管，专家评审、公示公告等措施就要充分加以贯彻和执行，加大财政支农信息公开透明力度，监督人员定期组织财政进行专项检查。继续贯彻市级部门收到中央专项财政支农资金文件后，各个区县能在规定的时间内收到按比例下放的资金。各个区县接到专项资金后，在规定的时间内必须将资金分解下达到具体项目，加快重庆市财政支农的管理效率。

（三）重点关注财政资金使用效益

财政支农资金的使用直接关系到农业发展状况，因此，怎样提高使用效益是政府实施部门的最大难题。第一，资金筹集上，探索涉农资金整合和统筹新模式。以中央和市委、市政府确定的重点项目为平台，通过整合资源、整合政策，实现整合资金的目的。第二，着实提高资金使用者的素质，加强领导人员的思想教育和技术培训工作，做到有计划、有组织、有目的利用资金，充分发挥其在农业项目中的带头作用。第三，直接基层领导单位应定期对扶持的农业项目进行检查和验收，确定是否达到预期的规划目标，及时总结经验和反馈不足。通过事前、事中、事后工作加以调整，以此保证财政支农资金在使用中能发挥其效益。

（四）优化分配使用资金结构

资金的结构优化有利于生产方式的转型，促进粗放型向集约型转变，由此能使有限的资源发挥出最大的价值。再配合资金规模的扩大，农业的生产质量和总值贡献力度将根据“质”和“量”的改变而敏感性地正相关发展。在优化资金分配结构上，继续实行资金切块到区县和市级集中管理相结合的分配方式，通过地方基层资金使用者的预算和具体实施规划，进行合理的资金结构分配，保证紧急项目尽快解决、重点项目高效实施、辅助项目兼顾运行的实施战略。

结语

综上，重庆市在财政政策进行完善的同时，要加快财政支农预算的执行进度，充分发挥所用财政支农资金在农业投入与产出中所带的经济效益，同时也要继续发挥财政资金在整个经济发展中调整和引导作用。若政府就当前在重庆市财政支农资金投入规模大小、支农资金能否有效监督管理，财政支农资金运用的效果以及资金分配结构问题上，能重点关注和做出突破性的改变，必将使财政支农资金有效地解决重庆市“三农”问题，稳增长、调结构、惠民生的财政政策将更好地彰显出来，最终展现出“动起来”、“活起来”的财政支农效果。

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