北京市建设节水型农业需要处理好几个关系

魏巍

摘 要：北京市为建设节水型农业出台了调整农业产业结构等的重大政策，其中重要的举措是压缩耗水量巨大的粮食种植面积，优化农业生产结构。水资源严重匮乏倒逼首都农业产业功能向生产型、生态型和旅游休闲型转变。为实现这种转变，就要解决农业生产专业化、组织化程度低等问题，妥善处理好生产结构调整后的各种关系。

关键词：北京市；节水型农业；生产结构；调整组织

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）14-0039-03

2016年是“十三五”计划开局之年，北京市节水农业建设进入关键时期。为完成调节构、转方式，加快推进农业高效节水工作，需要搞好发展战略的顶层设计、正确处理好调整农业生产结构后的关系。对此，笔者的思考如下。

一、北京市出台建设节水农业的重大政策：调整农业生产结构

北京市发展节水农业20多年来，发布了几个大的战略规划，主要有《21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划》、《“十一五”时期水资源保护及利用规划》、《“十二五”水务发展规划》。这些规划除提出了减少农业用水总量、提高灌溉水利用系数、发展节水灌溉面积和扩大再生水灌溉面积等具体数量指标外，更多的是在节水技术上提出了具体的要求。这些要求无疑是正确的，因其有效地减少了农业用水总量，提高了节水农业的技术水平，使得北京市的节水农业跃上新的水平和台阶。

但是，随着北京市人口数量的不断增加，水资源紧缺的状况还未得到根本的转变，全市人均水资源拥有量仍然低于国际人均平均拥有量的基本标准。按照国际公认的标准，人均水资源低于3 000m3为轻度缺水，低于2 000m3为中度缺水，低于1 000m3为重度缺水，低于500m3为极度缺水。北京市人均水资源拥有量，按照2014年《北京市水资源公报》披露，水资源总量为20.25亿m3，按照年末常住人口2 151.6 万人计算，北京市人均水资源占有量为94m3，远低于国际极度缺水的标准。

面对缺水的严峻形势，北京市委市政府继续在节约农业用水方面挖掘最大的潜力；最终，为配合建设节水农业的发展战略出台了重大的政策——调整农业生产结构。2014年9月4日，市委、市政府印发《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》（2014[16]号，以下简称《节水农业意见》），提出以调整农业结构、转变农业发展方式来加快推进农业节水。这使得北京市农业节水发展战略发生了重大调整与转变。

《节水农业意见》提出，按照“调粮、保菜、做精畜牧水产业”的要求，大力调整农业结构。将地下水严重超采区和重要水源保护区确定为重点控制区域，在该区域内逐步有序退出小麦等高耗水作物种植，采用宜林则林、宜草则草、宜果则果、宜休耕则休耕的方式恢复水源涵养功能；暂时不能退出的，发展旱作农业或种植生态作物。不再新增加菜田，已有菜田在采取严格节水措施的前提下予以保留。规模畜禽养殖场实现节水、循环、健康养殖，未达到规模生产的散户养殖有序退出。

二、调粮：压缩粮食种植面积

北京市农业生产中的耗水大户之一是种植业。这些年来，种植业主要靠开采地下水完成浇灌用水的需求。多年超采地下水，形成了巨大的地下水漏斗，产生了地面沉降等一系列问题，严重破坏了地下水质。据北京市水务局不完全统计，近10年来，北京以年均21亿m3的水资源量，维持着36亿m3的用水需求，地下水占全市供水量60%以上，每年超采约5亿m3。平原区地下水位下降了12.8米，地下水累计超采65亿m3，北京市每年地下水下降近1米。宋振伟研究指出，在种植业中，灌溉水用量最大的作物为冬小麦-夏玉米两熟、蔬菜和春玉米，分别占到了总用水量的41.7%、34.8%和13.3%。

黄晶等研究表明，农作物播种面积、有效灌溉面积、种植业总产量、养殖业总产量和参考作物腾发量5个重要的指标因素汇集为面积、产量、气候3个重要的因素影响北京市农业用水总量，其中面积的影响因素最重要，贡献率占到44.1%。因此，面对采用农业工程技术节水措施和农艺节水措施尚不能大幅度有效降低农业用水的局面，市委、市政府毅然做出了“调粮、保菜、做精畜牧水产业”的战略部署。

这一战略部署的核心要点，就是在地下水严重超采区和重要水源保护区，通过农业结构调整促进农业节水，涵养地下水。该区域面积3 113平方公里，退出高耗水作物，不再新增菜田，散养畜牧业也逐步退出。这一战略调整是根据北京市地下水实际超采的面积、超采的历史状况、地下漏斗形成的严峻局面，做出的重大战略调整。就是要彻底退出粮食生产，彻底斩断吃水大户的源头。这是北京市水资源严重匮乏倒逼市委、市政府不得不做出的调整农业生产结构的重大决策。按照市水务局有关统计，北京市地下水超采的面积已经超过了3000平方公里以上。我们只有在超采的区域内压缩粮食种植面积，不扩大蔬菜种植面积，淘汰耗水较多的散养家畜产业，才能遏制超采地下水的行为。壮士断腕，不得已而为之。

三、优化生产结构，突出都市型农业发展特点

按照《节水农业意见》安排，全市农业结构为：一是在高耗水作物退出以后，重点发展籽种田30万亩，旱作农业田30万亩，生态景观田20万亩。二是菜田占地由2013年的59万亩增加到70万亩左右。三是观光采摘果园占地稳定在100万亩左右，升级改造其中50万亩低效果园。四是畜牧水产业控制新增规模，疏解现有总量，提高养殖水平。生猪年出栏量调减1/3，稳定在200万头左右；肉禽年出栏量调减1/4，稳定在6 000万只左右；奶牛存栏量稳定在 14 万头左右；蛋鸡存栏量稳定在1 700万只左右；水产养殖面积稳定在5万宙左右。推广工厂化、温室循环、标准化的节水池塘养殖和生态养殖。

粮食不能种植了，但是耕地是宝贵的，我们还要珍惜使用。上述生产结构的调整，更加体现出了北京都市型农业的发展特点：生产、生态和旅游休闲度假功能。

第一，生产功能。要生产优质的、高附加价值的农副产品，满足首都市民对“菜篮子”的需求；同时，增加京郊农民的生产性和经营性收入。突出表现在：一是发展高附加值的籽种业（旱作农业）替代高耗水的粮食作物；同时，强化蔬菜产业以提高蔬菜的自给率。这体现出北京市农业发展的一贯方针：“服务首都、富裕农民”。二是在退出的粮食作物的耕地中，发展100万亩果园，其中50万亩果园改造升级；强化观光农业的发展，突出首都都市农业的生活功能。三是做精畜牧水产业，对现有存量进行改造，既做好首都菜篮子的供应工作，保证肉蛋奶的供应，又注重生态环境的保护。

第二，生态功能。林业造林100万亩，改善生态环境，为首都的整体环境改善特别是大气环境的改善发挥重要的作用。百万绿色园林建设为首都郊区增加绿色廊道、绿色湿地、绿色景观园及生态园林基地，为涵养水源、遮蔽风沙、净化空气、提供绿色有机农产品创造条件，让首都北京是宜居的城市从理想成为现实。

第三，旅游休闲功能。为北京市民提供观光旅游，供给高档、特色农产品，加快城乡一体化的步伐。旅游观光农业的开发与建设，让首都市民体验种植农作物（主要是种菜）、采摘等农事活动，将农业与休闲度假结合起来，不但有益于城乡交流结合，更可提高了农业的附加价值，让农民增加创收途径。

四、妥善处理好生产结构调整后的各种关系

北京市水资源匮乏的矛盾倒逼农业生产结构调整：种植业突出籽种业、蔬菜产业；发展精品畜禽水产业；突出发展林业。农业生产结构实现向生产功能、社会功能和生态功能拓展及延伸，把围绕大田作物和增加产量的农业技术发展方向，逐步转移到围绕生态农业产业和观光休闲农业方向发展。

农业生产结构的调整是一个巨大的转变。在这个转变过程中，旧有的产业结构有其自己的发展规律和轨迹，要打破这种固有的规律需要损失原有的直接与间接收益。通过压缩粮食播种面积解决水资源匮乏的矛盾，要付出很大的代价，要妥善处理产业结构发展惯性和转向所面临的困难和问题。

针对农业生产结构调整转变过程中存在的问题，《节水农业意见》提出了两个转变：一是转变生产方式。强化生产、生活、生态、示范四大功能，推进集约化、区域化、特色化发展。强化生产安全，提高土地产出率、劳动生产率、资源利用率，做一流的北京安全优质农业品牌。二是转变经营方式。发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极培育家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等新型农业经营方式，加快向农业输入现代生产要素，实现提质增效。

这两个转变突出说明了北京市农业调整生产结构还面临着农业专业化程度低、组织化程度低和农业生产率低，农业生产规模小的“三低一小”的矛盾和问题比较突出。在农业结构调整中，要通过组织创新（发展农业产业化经营和建设农民合作社）形式，妥善解决这些问题和矛盾。

我们以蔬菜产业说明。北京市蔬菜生产受劳动力成本、土地和生产资料成本等综合因素影响，生产成本较其他地区高很多。北京市每生产100kg蔬菜的成本是天津市的1.6倍，是河北省的2.8倍。另外，还有产品的安全质量问题，以及蔬菜商品质量不高致使商品率不高，产后贮藏、加工、配送环节薄弱，产业链条不健全和产业化水平低的问题。

农业生产结构的调整是一个巨大的转变，在这个转变过程中，各个区还要重新做好区域生产布局的调整，在“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的方针指导下，重新调整区域生产布局。要重新审视原先的所谓“内圈层、中间内圈层、外圈层”的区域生产力布局理论，要以京津冀协同发展的视角的规划生产布局。

我们还是以蔬菜产业发展为例来说明。面对首都鲜活农产品的巨大需求市场，全国很多省份、环渤海地区，特别是河北省，都把供应首都市场蔬菜等鲜活农产品作为农业产业发展的战略重点和突破口。我们要把这种竞争关系转化为合作的关系，形成双赢的局面。这就是要建立“京津冀蔬菜产业一体化”生产基地，形成三地合作发展机制。这需要京津冀协调规划首都市场的供应工作，优势互补，避免同质化竞争。

北京市和河北省、天津市各有长短、互有需求，这是京津冀一体化的基础。首都北京的蔬菜产业要有最佳发展，避免盲目发展，就要实现“京津冀蔬菜产业一体化”，形成综合互补发展的态势。第一，建立蔬菜一体化协调生产机制，包括制定议事制度、合作规则。第二，建设信息共享、生产计划、产品调度的联动机制，特别是建设蔬菜新品、新技术的科技推广体系。在“京津冀蔬菜产业一体化”的推动过程中，要打破行政区划的限制，形成新的利益分配机制，使得北京市、天津市和河北省的蔬菜产业发展综合三地的生产与需求，真正做到一盘棋统筹考虑，做到有序发展。

农业生产结构的调整是一个巨大的转变，面对产业调整的问题，还是要以产业化为突破口，解决产业中的问题。基本思路还是以政府为主导、以农户为基础、以农民专业合作社为载体、以节水型产品和生产技术为前提，将调整后的产品生产、加工和储运各环节系统化考虑，实现规模化、商品化和市场化的生产目标。

一是做好产业结构调整的调查研究工作。在需要调整的地区，要明确发展什么、种植什么和怎么种，要把专家的设计与农民群众的意愿结合起来。二是以跨地区、跨行业的农民专业合作社的组织形式，把生产活动组织起来，真正找到有市场前景和潜力的产品，通过这次难得的产业结构调整的机会，解决生产规模小、产品分散、商品率低等突出的问题。三是发挥政府在产业调整中的主导作用。财政、科技和农口的相关部门，在科技资源、资金和产业导向等方面，为产业调整提供切实有力的支持，使北京市的节水型农业建设落在实处。这不仅有助于提高农民自我服务能力，更有助于提高农民在市场中的竞争力。

总之，北京市建设节水型农业，调整生产结构，应当解决当前的突出矛盾，处理好几个重要方面的关系。要有“站在域外、发展北京”的思维，放眼京津冀地区，打破行政区划界限，促进区域内的农业产业分工和布局，在整个京津冀甚至更广阔的环渤海区域内发展农业。耕地是宝贵的、是有限的，我们必须珍惜，谨慎合理利用。总之，建设节水型农业，是北京市调整产业结构的必由之路。

参考文献：

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