“十三五”规划背景下中国新型城镇化建设的思考

黄臻燕

摘 要：“十三五”时期既是全面建成小康社会的攻坚期，又是加快推进新型城镇化的关键期。走中国特色新型城镇化道路是符合我国国情的改革创新，自2012年中央经济工作会议第一次明确提出要走中国特色新型城镇化道路以来，新型城镇化道路一直备受关注。分析我国城镇化的发展进程及现状，针对城镇化存在的问题，提出在“十三五”规划背景下探索中国特色新型城镇化的对策思路。

关键词：“十三五”规划；中国特色；新型城镇化

中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）18-0097-02

一、中国特色新型城镇化是符合我国国情的改革创新

中国的城镇化建设一直处在一个不断发展创新的过程，在“十三五”规划中，关于城镇化建设问题提出了更加科学合理的目标：即“坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐，提高社会主义新农村建设水平，努力缩小城乡发展差距，推进城乡发展一体化”（《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》）。可见，这五年是我国城镇化发展的关键五年，也是在体制机制、调结构、稳增长、惠民生等方面重点探索和发挥作用的关键五年。

改革开放使中国进入了一个持续快速发展的时代。“城镇化”一词在当时是相当陌生的概念，但如今却以世界发展史上前所未有的规模在中国推进。国家统计局数据显示，2000年底，我国城镇化水平为36.22%，到2015年底，已达到56.1%，十五年来提高了19.88个百分点，相当于每年以1.3%的速度在增长。纵观改革开放三十多年，中国已初步形成了以大城市为中心，中小城市为骨干，小城镇为基础的多层次城镇发展体系，由探索“城市化”，到倡导“城镇化”、号召“走中国特色城镇化道路”，再到“走中国特色新型城镇化道路”，中国的城镇化经历了较长时期的实践过程，在不断深化改革、努力扩大开放的艰苦历程中，中国特色新型城镇化道路逐渐清晰，并成为共识。新型城镇化这一中国特有的表述，正是一个社会、经济、生态、政治、文化全面协调发展的崭新的城镇化过程。

二、中国城镇化发展过程中存在的主要问题

（一）城镇规划布局薄弱，缺乏科学性

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布后，出现很多新型城镇化规划千篇一律的现象，在具体的规划内容上没有做到真正的创新与实践；有些城镇规模比较小，又没有显著的区位优势和产业优势，城镇发展缺乏特色；有些城镇在规划上只重视城镇规模、轻视小城镇的经济发展，重视城镇的数量、轻视城镇体系布局；一些地方政府甚至沿用小农经济或计划经济的方法来规划城镇的产业和市场，缺乏科学的研究方法，未能充分采用新的规划方法，有些地方是每期都在优化布局，但先前规划用地布局过于迁就现状，对未来发展规划的前瞻性不足。

（二）土地资源利用率低，闲置浪费现象严重

土地资源是城镇建设的重要载体，不合理的土地利用方式对当地的经济发展和社会进步将产生直接的影响。有些地方政府缺乏对资源紧缺的认识，资源浪费严重；或者只重视平面扩张建设，轻视对土地的挖潜改造，有些土地被高效利用的同时，还可能伴随更多土地的浪费和闲置；有些城镇在使用土地、矿山、森林等资源时较为粗放，没有合理利用这些资源；有些新建的城镇大量土地被征用，使大量旧镇区和旧村庄的宅基地闲置，特别是农民进城务工，在城市既拥有自己的房产，又占有自己在农村的宅基地，即出现所谓的“双重占地”的现象，闲置浪费严重。

（三）产业结构不合理，横向联系薄弱

在城镇化发展过程中，虽然很多农村早已深入了解到产业化对于本地经济的重要性，多数地方都有自己的村办或者乡镇企业，但还是有很多城镇产业结构不完善或不合理，存在三大产业结构比例失衡的现状，甚至在第三产业的构成中，仍以传统服务加工业为主；许多地区小城镇的产业结构基本都相同，没有显著的区域优势，缺乏科技含量高、经济和规模效益好的的产业，各产业的横向联系较为薄弱，缺乏人才、信息、金融、技术等方面的交流渠道。

（四）伪城镇化现象突出

随着城镇化被确定为我国经济发展的重要动力，很多地方对于城镇化建设大多放在本地经济的建设上面，通过吸纳更多的农民工在本地工作，发展本地经济，却没能解决他们的基本公共服务需求。城镇的新型城镇化的本质是人，然而，在城镇化的进程中并没有完全体现这一本质，出现了 “伪”城市化的特征，即使是城市化率的速度和数量提高了、城市用地面积扩大了，但是大量农业转移人口难以真正融入城市社会，未能享受到城镇居民的基本公共服务，城市化与真正的人口城市化率相差甚远。

（五）生态环境恶化

工业化的发展必然地带来城镇化的发展个和人类社会的进步，但却容易使城镇出现环境污染、资源过度利用等问题。由于城镇是人口的集中地，这不可避免地将会产生大量废弃物和有害物质，并消耗大量自然资源，在一定程度上影响城镇的生态环境；再加上城镇建设规模的急剧扩张，使得环境基础设施建设速度难以跟上城镇发展的步伐。

三、“十三五”背景下新型城镇化建设的思考

（一）既要科学规划，又要突出特色性

“十三五”规划要求科学规划村庄和农田的分布，保护生态环境，优化城镇化分布和形态，构造交通干道、陆桥和长江为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，大中小城市合理分布、协调发展的“两横三纵”城市化战略。加快发展城市群建设，加强中心城市的辐射带动功能，发展中小城市和特色镇。因此，制定的规划应具有前瞻性和生态观念，一定要在做好科学论证和调研的基础上建立城镇发展目标，选择与城镇发展相适应的模式；要保证规划的实施，必须有法可依，以保证规划实施，并制定相应的配套政策，如税收减免、投融资等，建立具有地方特色的法律法规和政策体系；要注重环境保护和污染问题的防治，尽快将一些高污染、高能耗的企业重组经营，转变发展模式，鼓励支持资源节约型和环境友好型的产业发展，引领本地城镇化绿色发展，促进本地区城镇经济的绿色健康发展。

（二）突出资源优势，合理利用土地资源

“十三五”规划指出，要维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让，这既可以起到避免双重占地又可以维护农民的权益的目的。在土地问题上，应该处理好土地征用、土地储备、土地拍卖和土地出让金使用制度的改革，做到优地优用，最大化地确保经济效益，社会效益，生态效益统一。重点处理好土地的承包权和宅基地分类，完善土地承包制度，可以在农村建立一个土地产权交易中心作为耕地流出和宅基地退出的备案登记机制。在验证完农村土地承包经营权的基础上，建立农村产权流转交易和农村产权融资担保平台；加强政策协调和区域间的衔接性，统筹户籍改革和土地制度改革，建立和完善与此相关的国家和地方的法律法规及标准。

（三）优化产业结构，推动规模生产和集约经营

“十三五”规划指出，要协调城乡发展，加强县域经济辐射能力的支撑作用，以促进城市和农村之间在公共资源问题上实现均衡配置。产业兴则城镇兴，这不可避免地需要产业的支撑，优化产业结构，是促进经济发展，提升城镇经济的重要支撑。首先，在“十三五”时期，应严格筛选城镇周边地区的产业，淘汰落后产能的企业，倡导以循环经济为主导的产业，促进重点行业企业的兼并重组。其次，要加快产业结构的转型，重点推进工业转型升级，促进信息化和工业化融合发展，改造提升传统产业，大力发展战略性新兴产业和先进制造业。再次，促进产城融合发展，培育结构优化、技术先进、清洁安全、就业容量大的现代城市产业体系，加快经济开发区、高新区等园区发展，推动符合条件的省级园区升级为国家级园区，使园区发展成为特色鲜明、功能完善的城市新区。

（四）合理制定落户政策，让农民享受更多的现代化成果

“十三五”规划纲要提出要加快农业人口的市民化转移，整体推进户籍制度的改革，均衡发展基本公共服务，健全常住人口的市民化激励机制，使更多人口能够融入城市生活。在户籍制度改革问题上，实施居住证制度并健全农业转移人口市民化的机制。改善住房供应体系，建立以政府提供基本保障和市场为主的满足多层次需求的住房供应体系，优化住房供给和需求结构，提高和保障居民住房水平。城镇化应建立在平等的基本公共服务目标的基础上，转化以往只注重城市化率的片面指标。因此，应该全面开放大城市和小城镇的落户限制，建立合理的落户条件，对不同城市设定不同的落户门槛，根据流动人口对城市的贡献以及他们与这个城市的“紧密度”设定差别化的落户政策，确保人口在农村、乡镇、城市的之间的逐渐实现转移，并逐步推进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，让现代化进程中的成果能够平等地得到分配，使广大农民参与到现代化建设的成就中来。

（五）加强生态建设与环境保护，加大城镇化的环境治理和环保力度

“十三五”规划纲要提出，要构建和谐宜居和充满活力的城市，改善城市环境质量，以促进城市化的健康发展。为了实现这一目标，需要将城镇建设的整个过程与生态文明建设相融合，建设资源节约型和环境友好型的新型城镇化发展模式。要处理好城镇经济建设、社会发展与生态保护的关系，提升城镇化的发展质量。城镇化的发展离不开城市建筑的规划和建造，在建造过程中，要注重新建筑的能耗问题，发展绿色低碳建筑；加大公共交通工具的投资和建设，建立完善的公共交通体系，将其落实到城镇的规划和实践中，增加人民使用公共交通的机会，共享城市交通的便利；在城镇的规划建设中，构建高效、低碳、可持续的城市能源利用体系，提高电力和天然气等清洁能源的比例，减少煤炭分散利用；在生态问题的管理上，要建立严格的问责机制，将生态问题纳入政府评价考核体系中。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].新华网，2016-03-17.

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[5] 李湾湾.“十三五”规划中的新型城镇化发展需要新思维[EB/OL].地产中国网，2015-08-11.

[责任编辑 刘兆峰]