论我国生育政策的变迁与发展

崔霞

摘 要：通过对新中国成立以来我国生育政策的变迁与发展历程进行梳理，最终发现，三十多年来我国生育政策经历了一个复杂的曲折发展过程。“全面二孩”政策是我国人口与社会发展的必然结果，其对提升公民的生育权、弥补劳动人口短缺、平衡出生性别比、积极应对人口老龄化是有重要意义的。从生育政策的发展趋势来看，其作为基本国策的地位不可动摇，同时，“全面二孩”的提出也对生育政策的落实提出了新的要求，依托法治是未来开创计生工作新局面的基础。

关键词：生育政策；变迁；发展

中图分类号：C923 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）18-0046-04

我国的生育政策与其他社会政策一样，必然随着社会的发展而变化，生育政策变迁的依据是人口自身的发展规律以及社会的发展需求。人口变化具有渐变性、过程性、周期性、相对性、滞后性、适应性和强惯性等特点，从不同角度反映了人口发展规律。不同分人口的增长具有不同的社会经济含义。人口发展的基本规律就是要保持分人口之间的平衡性和总人口增长的持续性，为此要保持适度生育水平[1]。

一、我国生育政策的变迁

新中国成立后，1978年之前我国的生育政策虽未写入《宪法》，这段时期内，“人多力量大”的观念深入人心，需要大量的劳动人口参与社会建设之中，同时较为紧张的国际环境和“打大仗”的判断，我国的人口政策实际是鼓励生育的。1962—1965 年期间，我国人口处于快速增长阶段，而此时的经济因严重受挫处于逐渐恢复时期，人口的过快增长给社会经济发展及人民生活水平的提高带来了严重影响，此时控制人口增长开始了从无计划逐渐走向有计划的状态，政府提出在城市和人口稠密的农村提倡节制生育。1966—1977 年期间，我国开始处于人口持续快速增长时期，平均每年净增人口 2 000 万人以上，20世纪70年代初期，毛泽东提出：“人口非控制不行。”[2] 1973 年，周恩来总理又提出“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题”的论述[3]。控制人口增长势在必行，在城乡开始了大规模的推广控制人口增长活动。这一时期的生育政策仍然是行政性手段，体现出了较强的放纵性和随意性，并没有在法律层面上得以体现。

1978 年党的十一届三中全会以后，我国生育政策正式写入《宪法》，正式出现在法律条文当中，成为我国的基本国策，逐渐由政策指令的模式发展成为法律规范的模式。由于独生子女生育政策与农村劳动生产实际情况以及农民自身生育意愿严重脱节，政策的落实阻力重重。1982 年2月9日，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，提出了在农村地区可以适当放宽二胎的生育政策，这标志着我国计划生育政策正式确立和实施。随后，全国各地开始加强计划生育政策的落实制度建设和实践活动，此后计划生育地方性行政法规体系和生育政策体系基本形成。2001年12 月29日，全国人大常委会第25次会议审议通过了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《人口与计划生育法》），将政策规定法律化，规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”随后，全国各省、自治区、直辖市人大常委会依照 《人口与计划生育法》的规定，对本省（区、市）的地方性行政法规进行了修改和完善。至此，以宪法为依据、《人口与计划生育法 》为主干、有关行政法规、地方性行政法规以及规章为配套的人口与计划生育法制体系已经基本构建，形成了一个相对独立的、完整的、系统的人口与计划生育法律法规体系，生育政策随之逐步规范和完善[2]。

计划生育政策是在我国人口出生率较高、社会发展水平较低的形势下制定的，1978—2012年计划生育政策实施期间，我国的人口出生率在20 世纪90 年代末进入了稳定低生育水平的新时期，我国实现了人口再生产的转型。这种转变不仅提高了我国整个社会生产力的生产类型，也普遍提高了人民生活水平，我国生育政策实施具有重要的现实意义。

二、“全面二孩”生育政策的评价

随着我国社会、经济、文化和人口发展情况的变化，严格控制生育的一胎化政策弊端日显，若不及时调整将会引发新的人口危机，对社会发展带来不利影响。对此我国生育政策先后进行了两次重要的调整，2013年11月，十八届三中全会决定，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。2015年12月21—27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议并通过了（《人口与计划生育法》修正案）草案。自2016年1月1日起我国开始施行“全面二孩”的生育政策，这是我国生育政策的重要改革。

（一）“全面二孩”生育政策有利于提升公民的生育权

我国生育政策实施以来，“生育权”问题一直是国际社会和法学学术界关注的重点，也是长期国际社会与国内理论研究的“碰撞点”。从公民权领域来看，不可否认生育权是公民的基本人权，但当公民个人的权利与国家发展的权利不能同时兼顾时，“两利相权取其重，两害相权取其轻。”在当前国情下，我国社会、经济、文化都得到了全面发展，人口形势也发生了重要转变，处于稳定的低生育水平，“全面二孩”政策的实施与国家发展趋向一致，二者可以兼顾，赋予了公民更多决定生育子女人数、生育间隔的自由，提升了公民的基本生育人权。这体现了“全面二孩”生育政策对公民私权的尊重，更体现了我国生育政策以人为本的人口观念。随着我国人口转型过程不断完成，在未来生育政策中全面放开生育政策也并非不可期待。

（二）“全面二孩”生育政策有利于缓解我国劳动力供给不足

严格的独生子女政策，导致了我国处于长期的低生育率水平，从而造成了劳动人口的亏损。“人口亏损”是指在既定的人口生育政策的约束和导引下产生的“年轻人口锐减”“女性人口缺失”和“人口关系断裂”等人口发展不平衡、不均衡以及不持续现象。据统计数据表明，2012年，我国15～59岁劳动年龄人口同上年相比减少了345万，突破刘易斯拐点，并在未来十几年内劳动人口会持续减少[4]。劳动人口是国家发展的重要战略资源与保障，劳动人口的减少势必会影响经济社会的发展。“人口红利”的弱化乃至逐步消失，对我国社会长远发展会造成严重影响。此时此刻，对生育政策进行调整，实施“全面二孩”政策，可谓“亡羊补牢”为时尚不晚矣。由于人口再生产的特性决定，“全面二孩”生育政策全面贯彻落实之后，有利于弥补未来我国劳动人口数量短缺状况。

（三）“全面二孩”生育政策有利于平衡出生人口性别比

我国是一个农耕文明的国家，血缘文化占主导地位养成了中国安土重迁和重男轻女的品性，“传宗接代”和“养儿防老”等生育观念深入民心。在一胎化生育政策下，对男丁的性别偏好这种文化观念导致三十年来我国婴儿出生性别比严重失衡。2010年我国人口普查数据显示，中国出生性别比已高达118，远远高于正常性别比范围。长达三十年的出生性别比失衡，主要是由于女胎因为性别偏好和生育政策的限制而被人工选择引产流产造成的。经过三十年，人口出生性别比失衡的不良后果已暴露无遗，目前社会上剩下大量的适婚年龄的“男性”人口，尤其是在欠发达、贫困地区，大量的男性可婚人口过剩将成为影响社会稳定的重要因素。“全面二孩”生育政策的实施，可以促进“男女平等”的性别观念的实现，更多的生育机会也使得出生人为性别选择行为降低，有利于促进出生人口的性别比趋向平衡状态。通过实证研究发现，二胎政策除了少数地区之外确实对高性别比有减缓作用[5]。

（四）“全面二孩”生育政策有利于积极应对人口老龄化

目前，我国第一代独生子女父母已经进入老年阶段，一胎化生育政策的实施加速了我国社会的人口老龄化进程，人口结构的少子老龄化状态导致目前老年人口空巢化状态严重，使得家庭养老功能严重弱化。我国人口老龄化属于“未富先老”，在社会化养老制度还不够完善的情况下，家庭养老功能弱化导致老有所养、老有所依难以实现，养老问题凸显。我国已经进入并将长期处于人口老龄化的社会状态，“全面二孩”生育政策的实施有利于将来我们积极应对人口老龄化。首先，从家庭微观层面来讲，我国人口老龄化属于“未备先老”，社会养老服务体系的发展滞后于社会人口老龄化进程，没有完善的养老保障体系情况下，家庭养老仍然是未来一段时期内养老的重要方式。子女数量是影响家庭养老实现的重要因素，“全面二孩”政策通过增加子女数量，可以有效缓解家庭养老功能弱化的问题，为老年人家庭养老提供更多的保障。从社会宏观层面来讲，人口老龄化程度高表明社会抚养比加重，老年人口养老资源需要年轻人创造，失能老年人的日常照料更需要年轻人提供。因此，妥善解决养老问题必须在老年人口与年轻人口之间建立一个供给平衡，构建人口资本储备是积极应对人口老龄化的关键因素。“全面二孩”生育政策，可以有效提高生育率，增加年轻人口的数量供给，满足未来老年人口养老的需求。

三、未来生育政策的发展

在“单独”二胎放开的有限时间内，国内部分学者认为其对于人口结构改善，预防人口缩减作用非常有限，有研究预测即便是在全面放开二胎的政策下对于完成人口更替也有差距[6]，独生子女二胎生育意愿与非独生子女生育二胎无显著差异[7]，之间只有近期全面实施二胎生育才能有效避免人口负增长[8]。以上研究对于国家全面放开二胎的政策出台影响显然是积极促进的——人口问题作为影响国家社会经济发展的根本性问题，是每个政府都需要妥善处理、谨慎对待的重要问题之一。

（一）全面二胎政策的未来发展分析

在中国向法制化国家转型的背景下，我国的生育政策也朝着法制化、科学化的目标不断演化，成功演化成为了一个“政策—法律”综合体。实践表明，生育政策在我国社会发展中具有不可或缺的作用，生育工作也逐渐与相关的各项法律规定融为一体，形成了一个均衡互补的共同体[9]。政策的实现不仅是需要政策的出台，更需要政策的落实。然而，普遍二胎的政策能不能最终达到政策制定的效果，其最终实现受制于其他很多因素的制约。

人口问题在新时期下已经不单单是人口数量的问题，而是与社会经济、环境、资源和生态等各方面领域息息相关。从目前的研究来看，二胎生育意愿普遍偏低是遇到的一个问题，经济发达地区的生育意愿要明显低于经济相对落后的中西部地区，并且经济因素是制约普遍二孩的最主要因素之一[10]。“全面二孩”生育政策的制定表明，如果人口政策在新时期下不做出任何改变，势必将不利于社会的可持续发展。但是改变也是有成本的，如何将政策调整到与社会发展相适应，达到经济学里面所说的帕累托状态才是我们要探讨的最重要的课题。毫无疑问，在人口红利逐渐消失的背景下，我国人口政策调整的大方向应该是放宽，这一点是被广大的人口学专家所认可的[11]。

（二）“全面二孩”对生育政策落实提出新要求

“全面二孩”政策的实施之前，我国率先实施了“单独二孩”政策，“单独二孩”政策遇冷的事实表明，社会中生育文化、生育观念已经先于生育政策发生了改变。要充分实现“全面二孩”的效能，就必须对生育政策加强全面的多方位的建设，这对生育政策落实提出了新的考验。生育行为只是人口再生产的起始阶段，必须要配套完善卫生、教育等相关公共政策，实现卫生、社区等配套公共服务资源公平化，才能保证人口再生产的顺利进行。如何为生育提供服务配套建设，让有条件实现“全面二孩”生育的个人和家庭可以做到愿生优生，能够得到妥善的二孩生育保障，是生育政策落实的又一课题。最后，加强生育福利政策的改革。“全面二孩”生育政策的落实，对女性尤其是职业女性产生直接的影响。国家需要提供强有力的生育福利政策，减轻生育对于女性造成的压力，降低家庭的生育成本，这样才能强化二孩生育的动力，有助于“全面二孩”生育政策的落实。

（三）依托法治开创计生工作新局面

目前我国的生育政策已上升至法律层面，更具有权威性和强制性，影响更为深远，内容也更加丰富。生育国策强调调控人口数量，更强调要保持和国民经济增长相协调的有计划、有调控的人口适度增长。生育政策从法律层面的种种规定，都为社会实现人口、环境、资源、可持续发展的良性循环打下了基础。

实现“中国梦”，便是实现自身民族的伟大复兴。而这一复兴需要一个充满法治正义与和谐民主的社会体系作为发展基础。为此，合理运用法律，改善行政手段，提高全体公民依据法律规定办事的自觉性和意识，是认真贯彻执行《人口与计划生育法》的重要基础，意义重大。计划生育是天下第一难事，过去的成果已经说明我们有能力做到这天下第一难事。但未来，如何做好、管好这“天下第一难事”，必须要法律手段和行政命令相结合，保卫已经取得的成果，使得计划生育政策取得长远效果。

发展往往与改革密不可分，想要促进和巩固人口与计划生育工作在新时期下的发展成果，便要改革与之相关的一系列政策与措施。充分发挥各种学会、协会的积极作用，用广大人民群众喜闻乐见的形式进行自我教育和自我管理。同时，要克服知难而退式的不良作风，发扬迎难而上的“钉子精神”，消除工作之中因为成绩自满自足的消极影响。为了实现开拓人口与计划生育工作新局面的这一目标，我们要树立全局观，用联系与发展的观点看问题。从宏观上来看，一方面要认真学习中央对计生工作的各项规定与法律政策，另一方面要深刻分析我国发展新常态时期对人口工作的新要求，时刻注意转换转变工作模式；从微观上来看，在实际工作中要注重创新，把握时代的脉搏，将其与当前的大数据技术结合起来，使人口与计划生育工作也具备时代的特性。同时，还要注重发挥群众效应，为计生工作培养起广大的群众基础。此外，注意加强队伍建设、政策投入和经费支持，给计生工作的开展提供强有力的支撑。

参考文献：

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[2] 李一鸣.我国生育政策的法律制度研究[J].南方人口，2011，（2）：1-12.

[3] 洪爱华.浅议计划生育从“国策”到“国法”的历史转变[J].法制与社会，2015，（13）：176-178.

[4] 穆光宗.论我国生育政策的改革[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2014，（1）：31-39.

[5] 黄匡时.“单独两孩”政策对人口出生性别比的影响效应分析[J].人口学刊，2015，（4）：5-11.

[6] 茅悼彦，罗昊.符合二胎政策妇女的生育意愿和生育行为差异——基于计划行为理论的实证研究[J].人口研究，2013，（1）：84-86.

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[9] 湛中乐，苏宇.计划生育制度变革与法治化[J].清华法学，2010，（2）：84-98.

[10] 李琳，崔元起，等.上海市在婚户籍人口二胎生育意愿及其影响因素的研究[J].生殖与避孕，2014，（11）：914-919.

[11] 王桂新.生育率下降与计划生育政策的作用——对我国实行计划生育政策的认识与思考[J].南京社会科学，2012，（10）：66-70.

[责任编辑 刘娇娇]