“十三五”：势在必行的农业改革

卞瑞鹤

2015年10月26日至29日，一份关系到中国未来五年发展的宏伟蓝图，终于展现在世人面前。这份蓝图就是凝结了无数人心血的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。从2010年开始至今，我国农业和农村的发展，又迎来了一次不同寻常的机遇期，我国农业的整体发展目标又来到了重新审视并调整布局的关键节点，其势在必行的改革步伐让人期待。

粮食生产“稳”字当头

中国作为拥有13亿多人口的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。“十二五”以来，我国粮食生产实现历史性的“十二连增”，增强了我们将饭碗牢牢端在自己手中的信心。

然而，近年来国内外粮食进出口总量和价格倒挂的形势，让中国人不得不再次将粮食安全的红线刻写在“十三五”时期发展的首要位置。国务院发展研究中心研究员徐小青强调，稳定粮食生产是重中之重：“第一点就是‘稳定，特别是要稳定粮食的生产能力。随着进口数量的增加，我国农产品在价格上出现倒挂，竞争力不足，这些问题需要重视，但也一定要稳住我们国家的粮食生产能力。”

那么如何稳呢？“十三五”规划建议指出：要加快划定永久基本农田，大规模开展旱涝保收高标准农田建设，提升耕地质量，重点保护和提高粮食主产区和粮食生产功能区产能；大力发展现代种业，推进农业机械化和农业信息化，做到“藏粮于地”“藏粮于技”。

专家指出，随着城镇化加速推进，我国粮食需求总量将继续增加，需求结构将不断升级，因此当前仍要强化粮食安全的战略意识，强化“三农”重中之重的地位，确保饭碗任何时候都牢牢端在自己手中。

梯度推进农业现代化进程

传统的小规模农户经营对于解决中国人的吃饭问题，发挥了非常大的历史性作用。而随着城镇化、工业化、信息化、农业现代化的发展，现存的传统农业生产组织方式以及小规模农户生产方式，已经远远不能适应时代的需要。

我国在“十三五”时期，必须加快农业现代化步伐，努力走出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的中国特色现代农业发展道路。

农产品质量安全是近年来社会高度关注的热点和焦点。“十三五”期间，要坚持“产出来”和“管出来”两手抓、两手硬，一手抓农业标准化生产，健全标准体系，实现生产源头可控制；一手抓农产品质量安全监管，建立从田头到餐桌的全程可追溯体系，开展全过程监管。

此外，在我国传统农业的生产方式下，资源环境承载力紧绷、土地资源质量下降，导致农业效益降低。国家多次倡导，农业生产方式的转变要由过去的资源浪费型向生态农业、绿色农业的可持续发展方式转变。

但是我国目前的发展水平很不一致，农业现代化不可能齐步走，所以我们的方略就是要建立现代农业示范区。我们在东部沿海、大城市郊区、大型垦区、农产品主产区等具备条件的地区创建了283个国家现代农业示范区，力争率先实现农业现代化，通过其示范引领，梯度推进全国的农业现代化进程。

进一步明晰农村土地产权关系

与新型农业经营主体相适应，发展适度规模经营则显得顺理成章，而下一步，怎样把农村的土地集中和用活，促进多种形式的土地流转、发展多种形式的适度规模经营，同时又赋予农民产权明晰的财产权利，显得尤为迫切。

自2009年农业部开展土地承包经营权确权登记颁证试点工作以来，确权工作经历了整村、整县、整省试点等几个阶段。截至目前，全国共有12个省、160个县开展了整省、整县推进试点。中国社会科学院学部委员张晓山认为，“十三五”期间，土地承包经营权确权登记颁证试点工作，必将继续稳步推进，农村土地产权关系将进一步明晰。

“未来对农村土地，也应该依据不同的类型、用途，进一步落实农民的财产权利，可能是未来农村土地制度变革的地方。从十七届三中全会到十八届三中全会都讲了，农村与土地的承包关系要保持长久不变，但是在未来要确定它的政策内涵及适用范围——到底是多长久，长久不变和我们现在土地的二轮承包是什么关系，长久不变的起点是哪里、期限是多少。”张晓山认为，“关于宅基地，怎么样把政策落实是关键。农村集体经营性建设用地的改革在未来五年，思路框架、法律政策和实践应该逐渐完善。”

广开就业门路，进一步增加农民收入

“十二五”期间，我国在农民增收方面取得了不小的成绩：2014年，我国农民人均纯收入达到9892元，比2010年增加近4000元。在经济发展进入“新常态”的背景下，下一个五年，确保农民收入的增长势头不减弱，成为国家不可忽视的目标。

徐小青表示：“现在农民收入的结构中，工资性收入占将近一半，因此，暂时也一定会受到经济增速放缓的影响。再加上农产品的成本比较高，劳动力、地租的价格不断上涨，这些不光是农业内部带来的，也是受大环境影响的。所以，总的来说，需要考虑增加农民收入，保持农民收入的稳定。”

农民增收是农业农村发展的中心目标。“十三五”时期要实现农民收入比2010年翻一番的目标，使农民特别是“老少边穷”地区贫困人口同步实现小康。现在我国农民的主要收入是家庭经营性收入和工资性收入，所占比都超过40%。但受成本“地板”抬升和价格“天花板”限制，以及经济增速回落和出口下降的影响，这“两大支柱”的增长动力都不乐观。必须千方百计提高农业经营效益，广开农民就业门路，使农民收入年均增幅继续保持“两个高于”的好势头。

统筹城乡发展，有序推进农民工市民化

中国要富，农民必须富。要实现整个国民经济的发展、全面建成小康社会，就要全面推进城乡一体化发展，打破城乡二元结构。国务院发展研究中心农村经济研究部副巡视员肖俊彦建议，在“十三五”规划期间，全国应在制度上基本消除城乡二元结构，在发展方法上进入城乡一体化轨道。

肖俊彦表示：“最要紧的事还是应该落实关于城乡统筹一系列重大决策，因为现在咱们所有的问题都卡在‘城乡分隔。城乡之间的资源不能相互融合，不能平等交易。特别是农村，土地如果不能发挥其要素作用的话，对于农民的财富效益就不可能发挥。”

中国发展不平衡不协调，最大的短板还是城乡发展不平衡不协调。现在到了有能力和条件实行工业反哺农业、城市支持农村、推进城乡一体化发展的历史阶段。

“十三五”期间要在以城带乡、补齐农村短板上有更大进展。同时，加强新农村建设，统筹推进新型城镇化与新农村建设，使城乡相映成趣、协调发展，要真正实现“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。

富裕农民，就要减少农民，这是看得清楚的，农民工转移是解决这一问题的有效途径。2.7亿农民常年在外打工，要真正打开城门，以包容的胸怀和积极态度来接纳农民工，使其能够逐步有序地转为市民。

分类施策，努力实现脱贫攻坚目标

习近平总书记曾部署在“十三五”期间需要取得“明显突破”的十大领域，其中一项就是扶贫开发：确保贫困人口到2020年如期全部脱贫。

全面建成小康社会，扶贫工作最为繁重和艰巨。国家统计局数据显示，目前全国农村尚有7017万贫困人口，约占农村居民的7.2%。扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。

全面小康的短板在“三农”，特别是在贫困地区。在全面建成小康社会的决胜阶段，应坚持问题意识，以协调发展理念补齐农业这条“四化同步”的短板和农村这块“全面小康”的短板。“十八届五中全会和中央扶贫工作会议对‘十三五扶贫开发工作作出全面部署，提出了‘一个目标‘两个确保‘四个问题‘六个精准的具体任务。”国务院扶贫办主任刘永富在全国扶贫开发工作会议上指出，“一个目标”就是要补齐全面建成小康社会短板，让贫困地区和贫困群众一起进入小康社会；“两个确保”就是确保贫困人口如期脱贫、贫困县如期全部摘帽；“四个问题”就是扶持谁、谁来扶、怎么扶和如何退；通过“六个精准”，把扶贫对象锁定为建档立卡贫困人口，通过分类施策，努力实现脱贫攻坚目标。

清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明认为，下一个五年，要解决农民的贫困问题，必须找到造成农民“增产不增收”或“吃苦不增收”的根源。

“首先，要建设好基础设施。比如，解决好交通运输、农田灌溉、土地种植的基础条件。同时，要寻找多样的收入增长和生产发展的条件，不仅仅只是让农民种粮食，还要发展多种经营。例如，在一些贫困地区多种植一些油料作物、果树或蔬菜，可以解决农产品收入不高的问题。”袁钢明说。