德国公共风险管理的经验与启示

文亚

公共风险是指政治、经济、法律、军事及社会生活等共用因素导致投资收益损失的可能性。进入本世纪以来，随着全球一体化进程的加速和科学技术的突飞猛进，风险环境正变得越来越复杂，对风险的认知及风险管理的研究也需要不断深化。德国对公共风险管理的研究呈现出一些新特点，在实际应用中收到了比较好的效果。

1法律层面的新特点。一套好的风险管理机制的建立以及行之有效的运行，需要有法律的依托作为保障。德国在这方面明确了风险管理体系的法律地位，并且在近几年的多个法律法规条款中不断赋予风险管理以新的含义，充实其内容，使得风险管理机制能够在法律的护航下不断完善并自我发展。一是明确风险管理体系的法律地位。德国将公共事业企业风险管理体系的建立明确写入法律规定中。德国联邦议院在1998年正式颁布的公司法中明确规定了风险管理体系在公共事业企业中的适用性，即无论联邦政府还是各级地方政府的公共事业企业都要建立体系完备的风险管理机制。公司法中还规定了董事会是风险管理体系的直接负责部门，在行业相关的风险管理体系建立过程中要首先考虑该体系的法律适用性，即职能部门在其职权范围内要按照法律规范建立其风险管理体系。

二是明确风险管理体系监督机制的法律地位。德国联邦公司法确立了风险管理体系监督机制的法律效力，规定其核心目标是“能够识别威胁公共事业企业生存发展的潜在风险”。德国联邦议院对所谓的威胁公共事业企业生存发展的潜在风险也作出了明确的定义，在1997年联邦议院对参议院成员及各部委发布的政府白皮书中，定义其为造成财产、效益或金融状况的实质负面影响的可能性。为了更加明确这一定义的法律含义，在联邦政府的公司法中的其他条款都对这一定义做出了法律解释。

三是确立风险及早发现、针对性处理措施的法律地位。在联邦政府的白皮书及1998年的公司法中，都规定了企业风险管理体系要对风险做到尽早发现，并能够通过合理的措施应对风险。其中公司法还明确了董事会在整体上承担风险管理体系的领导责任。要求风险管理体系在运作上能够及时向董事会提供系统的风险信息，使董事会可以针对不同的企业规模、行业特点、公司结构及资本运作方式作出相应的风险应对措施。

四是充分赋予地方公用事业企业风险管理的自主性。德国联邦政府及州政府法中均规定了地方政府管辖的公用事业企业拥有建立适应自身特点的风险管理体系的自主权。地方企业领导层全权负责该企业风险管理体系的建立，并且在实践中调整该体系使其能够确保企业的长久运营。

2战略层面的新特点。德国的风险管理体系走出了一条可持续发展的道路。可持续发展表示体系的建立及实施本身具备自我纠错、自我完善的功能，并且风险管理的运作与企业管理的长期目标相互协调，互为补充。在风险管理的效果上，通过不断优化管理过程，做到管理效果的多方面覆盖及利益的最大化。一是实行嵌入式的风险管理模式。嵌入式的风险管理模式要求在战略上把风险管理体系纳入到公共事业企业的总体管理体系当中，风险管理目标要配合企业发展的长远目标。在具体实施中，首先董事会在法律框架下对风险管理体系的架构作出宏观配置，并在集团内部建立风险报告机制。风险报告机制遵从独立解决原则，由每个风险承担个体对风险信息作出初步分析，以报告的形式把风险信息传递给上级风险管理职能部门。相关职能部门汇总风险信息，分析并制定风险预案，建立预警机制，加强风险承担个体对风险的敏感化。在进入到风险的综合治理阶段时，风险治理过程需配合各项业务的开展，二者在进度上协调一致，并强调部门间的交叉协作。尽可能地规避风险，对无法规避的风险尽可能减小其破坏带来的损失。风险管理的职能部门需要不断分析汇总各种风险数据，并与战略投资职能部门对风险条件下的投资决策作出分析，并报告给上层决策部门。企业决策层依据反馈的信息对未来投资规划作出战略部署。二是建立系统化的风险管理架构。德国系统化的风险管理架构尊崇由上而下和由下而上的双向顺序，其特点是分工明确及信息传递及时。上游董事会负责风险体系的宏观设计以及风险政策的制定。处在中游环节的风险监控部门的作用之一是执行上游指令，收集并分析在风险管理过程中的数据，把风险评估报告阶段性地反馈回上游一级。

二是在风险应对时为下游风险承担部门提供支持。下游环节的风险承担个体，即在行业运营过程中直接与风险打交道的企业行为人或部门，其职责是在已知风险的情况下或者通过有效措施规避风险，或者对风险进行承担，治理风险。在这种双向顺序的架构中，上游董事会的一项重要任务是从行业发展的战略决策层面出发，保证一个能够提前预警的风险管理体系顺利实施，这就要求董事会要对中游环节的风险管理实施过程进行监督。中游环节的风险监控部门起到承上启下的作用，它要对风险数据加以分析报告，而且要对处在下游的风险个体进行监督和指导，提供支撑力。下游的风险承担个体原则上不与上游直接接触，而是从中游的监控部门获得必要的技术、资金及人力支持，并与其共同参与风险的度量及管控措施的实施，以达到及时规避、缩小或转嫁风险的目的。

三是风险管理兼顾公共职能、企业效益与人民生计。风险管理的目标是要规避风险及管控风险，但最终目标是要保障整个运营体系的健康发展并且服务于人。德国的公共事业企业大多完成了私有化过程，其公共事业的职能是通过中央及各级政府的股份形式体现的。政府持有企业超过50%的股份，在董事会确立其主导地位，在行业发展中兼顾其公共职能和企业效益及保障人民生计的三重任务。

3技术层面的新特点。德国一向走在科技创新道路的前沿，这一点在其风险管理方面也有所体现。面对不断的技术创新和即将到来的工业40趋势，科技投入在风险管理体系中所占的比重正在不断加大，这一现象带来的直接效果是使风险管理更加科学化和体系化。另外，德国人依靠其天然的严谨思维模式和逻辑化的论证方式不断在风险管理体系中加入数学化的思维，一方面使得管理模式的理论更加严谨化，另一方面使得风险管理通过数学表达的方式更加直观化。一是加大风险管理的高科技投入。德国风险管理体系的高科技投入也是行业整体加大科技投入的一部分，这种趋势目前随着德国联邦教育及研究部和联邦经济技术部发起的工业40革命而不断得到提升，旨在建立一个更加灵活，更加智能的个性化数字化生产服务模式，以此引发传统的业务转型和强调更加严格的风险管控制度。以柏林水务为例，在技术上目前其污水净化环节配置了最新的生物脱氮除磷技术，净化能力处在国际领先水平，六个净化处理设备日均处理约614万立方米污水，并向柏林及周边地区提供高质量的生活及工业用水。同时污水处理配置智能化的监控设备，能够及时对水净化过程中的潜在风险发出预警，并且把风险信息通过智能化的分析反馈给风险监控部门。

二是风险管理过程注重越来越精细化的管理操作。第一是对风险种类的划分不断趋于细致。传统意义下的公共事业企业风险种类分类比较拘泥于固定的模式，理论上的划分并不细致。但实际情况下的风险种类由于行业不同和市场环境的不同会出现差异。德国在这方面讲求打破常规风险类别的固定模式，依据自身情况区别风险种类，制定风险级别，划归风险管理的优先权。第二是对风险管理流程的不断细致化。以柏林水务的风险管理流程为例，其打破传统意义下的风险管理流程模式，将风险管理流程分为了制定战略决策，划分风险管理任务，进行风险识别和风险分析，执行风险评估和风险治理，跟踪风险状况及作出风险比较等环节，并且在实施过程中打破常规的循环模式，允许中间环节的反复和强调不同部门的交叉协作。第三是风险评估机制不断逻辑化、严谨化及公式化。在风险评估中，最重要的是评估风险事件发生的概率和风险事件造成损失的规模，量化事件风险。德国近几年在风险评估上有两个重要的趋势：逐步偏向用量化模型分析各种风险事件的概率；在传统风险模型的进一步开发下不断研发新的风险数学模型。在风险评估环节，风险管理部门往往与金融部门相互协作，开发新的精算模型对风险作出数量化的直观描述。风险精算模型在德国正逐步跳出只对保险及银行等金融领域的风险研究而更多的参与到公共事业企业的风险管理中。比如现在在德国电力、燃气、水务、通讯等公共行业中逐步成熟的RAROC、CR+、Cop-ula风险模型等。

1推进公共风险管理体系的法制化。德国把公共风险管理体系的建立纳入到法律法规中，为其提供了重要的制度保障。从目前国内的现状来看，进一步建立完善具体的法律法规，确立风险管理体系的法律约束力，提升风险管理体系和风险监督机制的法律地位，应作为我国公共风险管理的首要任务。法律制度上的完善将为公共风险管理营造良好的发展空间。另外，我国还应建立公正公开的公共风险防范司法程序，并应该有各级的规章制度相配合，为公共风险管理体系的建立提供各级法律法规保障。德国在这一方面提供了可以参考的依据。

2进一步加强公共风险管理的系统化建设。我国在公共风险管理的系统化建设上除了要解决管理流程、管理目标、管理原则、组织形式和管理文化等问题外，还需要不断强调系统的智能性和协调性。针对智能性需要在管理操作上进一步细化风险管理流程，并确保流程的标准化和工业化，在条件成熟的情况下引入高效能的支持风险活动的系统模块。在协调性上要进一步强化全面风险管理工作。

3进一步加强风险管理的科技投入及提高自身的技术研发能力。我国的风险管理体系应把加强科技投入作为一项长期的目标。我国的优势在于政府有充足的资金实力，善于学习国外的先进技术，应当继续发挥这种优势。2014年10月10日，国务院总理李克强在德国访问期间与德国政府共同发表了《中德合作行动纲要：共塑创新》。纲要中正式提到了两国在工业40领域的合作及在能源、饮用水安全、污水处理等公共事业方面的技术创新合作，这是对我国公共风险管理提升科技投入，加强科学管理的重要机遇。另外，我国也应当在与先进技术合作的同时提高自身的技术研发能力，加强管理机构与研发机构的合作，通过项目合作等方式调动自身的积极性和创造性。

4风险评估走精细化和严谨化道路。目前国内的风险评估机制大多使用基于知识的分析方法及定性定量的分析，基于模型的分析方法在风险评估机制中有一定的发展但尚不成熟，模型的建立存在过于简化，假设不充分，参数使用错误等缺陷，容易造成对风险的误判。德国在风险评估中的建模分析已经逐步形成完整的体系。以2001年德国与一些欧洲国家企业及研究机构共同发起的CORAS项目为例，数学模型为风险评估的建模理论开辟了一个新的方向。近些年来德国又不断尝试使用精算模型解释越来越多的风险问题，注重风险的跨行业人才培养。风险评估走精细化严谨化道路将是未来的发展趋势，我国拥有在管理学、经济学、金融学及法学的大量人才储备，在风险研究方面应当注重跨领域的交流合作，不断推进风险评估的精细化进程。

5风险管理做到职能兼顾，以人为本。我国在公共风险管理的过程中，除了要兼顾企业效益及公共职能，更重要的是要坚持以人为本、服务大众的价值取向。结合德国的经验，风险管理原则要体现全方位职能化的理念，风险管理制度的制定要能把企业利益、公共利益和公民权益有效地结合到一起，并且在操作中不断强化这种意识，建立起基层人员公共意识的自觉性。这符合现阶段我国科学发展的要求，有利于构建社会主义和谐社会。

6重视风险的两面性，合理“利用”风险。在强调风险预防及风险管理的同时，还应注意到风险的两面性。一方面，风险的不确定性带来的是挑战，这需要我国建立成熟的风险管理机制应对风险事件的发生。另一方面，风险带来的是机遇，如何利用风险的这一特性，创造出额外的收益，在实际操作中尽可能地使利益最大化，也应当是我国未来风险研究的重要课题。从德国的经验来看，风险管理向机会管理的偏重将是未来公共风险管理发展的重要方向，这给我们提出了更高的管理和技术要求。

文章来源：《中国行政管理》

责任编辑：双艳珍