我国非公募基金会发展现状研究述评

潘思佳 简小鹰

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2016.24.152

摘 要：我国非公募基金会已超过我国公募基金会的数量，且仍在不断增长，成为我国公益慈善领域不可忽视的力量。在政策环境上，我国相关政策法规对于基金会的发展约束力不强，在内部发展上，非公募基金会存在着诸如专业化水平不足、定位不清晰、信息披露机制不健全、监管不完善等问题。该文将梳理非公募基金会的现状与挑战，为行业内相似基金会提供建议与参考。

关键词：非公募 基金会 现状困境

中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）08（c）-0152-02

根据2014年中国基金会发展独立研究报告，非公募基金会增长速度相当快，在2010年非公募基金会总数超过了公募基金会；另一方面，这些非公募基金会仅以不足10年的发展达到了公募基金会30多年的发展水平，资产规模仅低于公募基金会不足5个百分点，并且仍以每年上升的势头快速增长[1]。

1 我国非公募基金会的政策环境

总体而言，我国相关政策法规对于基金会的发展约束力并不强，尤其在非公募基金方面，在一定程度上促进了这类基金会的发展。但是，也正因如此，现有政策在一些方面存在误解，在实施层面也难以推进。

1988年，《基金会管理办法》公布，为基金会的发展奠定了法律基础。1999年，《公益事业捐赠法》公布，并于同年9月开始施行，然而这部法律仅是规定了捐赠和受赠财产的使用情况和法律责任[2]。

2004年我国颁布《基金会管理条例》，正式将我国基金会区分为有资质向公众募捐的公募基金会与不得向公众募款的非公募基金会两大类。此后，政府相继出台《基金会信息公布办法》《社会组织评估管理办法》，在制度层面规定了信息透明化与组织规范化。2016年3月，十二届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国慈善法》，并于同年9月正式施行，至此我国才有了第一部慈善法典。

2 我国非公募基金会的困难与挑战

2.1 内部管理方面

专业化水平与职业化水平不足。我国基金会的专业化意识比较低，还面临着专业人才不足的问题，许多基金会选择聘请在商业等其他领域相关经验的工作者，这也在一定程度上限制了非公募基金会的发展。《2010年中国公益人才发展现状及需求调研报告》[3]对中国公益人才现状调查表明，“中国公益慈善组织普遍反映专业人才匮乏，从业人员缺乏公益领域的能力、经验和专业知识，同时也缺乏吸引优秀专业人才的机制，严重制约了中国公益慈善事业的发展。”

信息披露机制不健全。近年来，基金会透明度被多次强调，公众舆论的推动、相关政策的出台以及业内众多透明度排行榜的出现有力推动了基金会信息透明化建设，然而2014年FTI（FTI中基透明指数）得分却不容乐观，2 600家基金会的平均得分仅为46.10分，其中，公募基金会的得分（47.31分）总体上略高于非公募基金会（45.06分）[4]。

资金管理机制不健全。资金的管理问题，如：筹资渠道不畅通、如何保值增值资金、如何使用资金使其发挥更大效用等，这对于所有基金会来说都是一个挑战。现在大多数基金会对于资金主要采取存款、购买国债、委托理财等方式，这些方式往往收益不足。[5]

非公募基金会使命、定位及规划不清晰。非公募基金会定位的不明确导致了一部分非公募基金会开展活动比较随意，从而无法形成其公益品牌。

受捐赠人主导。非公募基金会资金来源于捐赠人，其开展的项目或者基金会运作模式受捐赠人主导的现象在非公募基金会中比较常见。若基金会受捐赠人主导严重、缺少专业团队的运作，对于其社会影响力的发挥与发展的可持续性皆有负面影响。

基金会的理事会无法发挥其作用。目前，我国很多基金会的理事来自于捐赠人或者发起机构，不但在参与理事会会议方面以及理事会组成的科学性方面存在问题，这导致基金会无法从理事会获得应有的支持。

2.2 外部环境方面

法规政策不完善。慈善法“难产十年”后终于出台，对于慈善的组织、行为，以及如何培育、扶持和监督慈善组织即将有明确的法规予以规定，但是在非公募基金会的税收待遇方面，其免税界定尚模糊不清，符合免税条件的非营利组织收入不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入，但同时又规定，国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。对于非营利组织而言，是否营利性活动的收入只能由财政与税务主管部门决定，并无明确的认定标准[6]。

监管机制不完善。我国对于基金会的监管机制发展无法与基金会发展速度、资金增长速度向匹配，近年来公众对于基金会的监督虽然有所增强，但是总体意识仍然不强，而在大灾大难等需要大量资金人力投入的特殊情况中，更表现出基金会的监管体系更是薄弱[7]。

此外，公众一直以来对于基金会都有所误解。一直以来，公众对于公益慈善组织包括基金会都存在着“理想化的想象”，相信慈善组织主要地甚至是完全依靠私人志愿活动和慈善救助，而“郭美美事件”“嫣然天使风波”等让公众对于基金会的认同度急剧降低。这给基金会筹集资金、操作项目等带来了公众舆论方面的阻力。

3 国内外非公募基金会比较

慈善基金会真正的发端在欧美，在欧美已有几百年的历史，慈善基金会更是已成为社会变革的主要推动力量之一。而我国的基金会发展仅有30多年的历史，仍然处于起步阶段。以美国为例，美国90%以上的基金会皆为以私人家族基金会、企业基金会为代表的非公募基金会。

对比我国，我国的基金会则是从有政府背景的公募基金会起步，非公募基金会从2004年之后才正式出现，其中资助型的基金会更是在数量上无法与美国相比。

从发起方来看，国外非公募基金会的发起方也大多为企业家、企业或者高校，由个人发起的基金会往往灌注了个人的理念，因此，国内外基金会的基金会文化受到创办人的影响都非常大[8]，在基金会的运作理念上往往具有前瞻性与创新性，一些非公募基金会往往能够填补社会问题领域的空白。

其次，国外类似基金会也遇到了国内基金会遇到的困难与挑战，如：受创办人主导严重、理事会形同虚设、基金会透明化建设以及社会公信力问题等，如美国2006年由前纽约市长创办的彭博基金会，因创办者执意于保持“私人”而导致基金会透明度低，甚至在最后发展成税收丑闻[8]。

4 结语

我国公益基金会的发展起步较晚，尤其是非公募基金会才刚刚兴起，处于不成熟时期，从欧美等国家的经验来看，非公募基金会将成为基金会行业力量庞大的核心成员，为公益慈善事业注入新鲜血液。在独特的社会环境与历史背景下，是非公募基金会面临着来自于自身运作与外部环境的挑战，并且由于其独特性无法照搬国外基金会的发展路径与经验。

慈善基金会在我国独特的社会经济环境下，对于政府与企业的影响还有所欠缺，传统运作型基金会占大多数的现状更是使得基金会相对封闭，无法在产生更大影响力方面有所突破。因此，我国基金会转向非公募基金会是大势所趋，符合社会需求。

参考文献

[1] 基金会中心网.中国基金会发展独立研究报告[M].社会科学文献出版社，2014.

[2] 王天宇.浅议我国慈善组织相关立法存在问题与分析[J].法制与经济，2015（8）：45-46.

[3] 刘鸿儒.2010年中国公益人才发展现状及需求调研报告[R].零点研究咨询集团，2010-12-17.

[4] 中国基金会透明度发展研究报告[EB/OL].基金会中心网.2014-09-20.

[5] 苏程程.论我国非公募基金会的发展现状、问题与对策分析[J].才智，2011（24）：274-276.

[6] 高功敬.中国非公募基金会发展现状、困境及政策思路[J].济南大学学报：社会科学版，2012（3）：63-71，92.

[7] 葛道顺.我国基金会发展面临的挑战[J].学习与实践，2008（9）1，12-19.

[8] 基金会中心网.世界基金会案例丛书美国卷1（美国企业基金会）[M].社会科学文献出版社，2013.