安徽政银担“4321”分险模式研究

韩骏

摘 要：2014年12月18日，国务院召开了“全国促进融资担保行业发展经验交流电视电话会”，李克强总理批示“…要有针对性的加大政策扶持力度，大力发展政府支持的融资担保和再担保机构，完善政银担合作机制…”，马凯副总理出席会议并讲话。河北省委省政府高度重视，责成有关部门，就如何促进河北担保体系建设，建立担保风险分担机制进行调研，并就成立河北省再担保机构拿出方案。在这一背景下，笔者分别会同河北省工信厅、财政厅、金融办、人行石家庄中心支行、河北银监局相关处室同志，于2015年年初、年底两赴安徽省担保集團公司对安徽省政银担合作模式、4321风险分担模式、再担保体系建设情况等进行调研。通过调研分析，在对安徽省经验进行梳理总结的基础上，找到了河北再担保体系建设的理论基础和路径支持。

关键词：安徽省；再担保体系；政银担合作分险模式

1 安徽省再担保体系建设及政银担合作分险模式

1.1 机构组建情况

安徽省再担保体系以安徽省中小企业信用担保中心为主体，通过组建安徽省信用担保集团有限公司（以下简称“安徽担保集团”）构建而成。

2005年11月，经安徽省人民政府批准，在原安徽省中小企业信用担保中心基础上，通过对省创新投资有限公司、省科技产业投资有限公司、省经贸投资有限公司整合重组，组建了大型国有独资企业--安徽担保集团，初始注册资本18.6亿元。

1.2 机构基本情况

安徽担保集团是安徽省政府直属企业（正厅级），主体信用等级为AA+。安徽担保集团实行总经理负责制，下设17个职能部门、3家分公司、3家全资子公司、1家控股公司，参股127家公司，在职员工170人。截至2014年底，安徽担保集团注册资本69.66亿元，实收资本97.96亿元，资产总额131.82亿元，净资产112.38亿元，是全国净资产规模最大的担保机构之一。

1.3 政银担合作模式及其他政策支持

1.3.1 省、市、县三级财政提供资金保障，构建全省再担保体系。按照安徽省政府《关于进一步加强融资性融资性担保体系建设支持小微企业发展的意见》（皖政办〔2013〕38号）“从2013年起连续5年，省政府每年安排11亿元资金，各市、县（市、区）等额配套，用于充实县（市、区）符合条件的融资性担保机构国有资本”，逐步将市、县级担保机构纳入全省的再担保体系。2014年11月，经安徽省政府常务会议研究决定，再次向安徽担保集团注资20亿元；在12月的“安徽省银政担合作座谈会”上，安徽省常务副省长詹夏来表示“省财政将连续三年，每年20亿元注资安徽担保集团，用于参股县域担保机构，保障政策性融资担保机构的可持续发展”。

截至2014年底，安徽担保集团已与83家市、县担保机构建立了再担保合作关系，担保体系成员单位已达110家。2014年完成再担保额570亿元。

1.3.2 完善担保风险分担机制。根据安徽省财政厅等部门联合印发的《安徽省政策性融资担保风险分担和代偿补偿试点方案》（财金〔2014〕1980号）要求：

①对单户企业在保余额500万元及以下的小微企业担保贷款代偿，省再担保机构参股的政策性融资担保机构分担40%，中央和省财政代偿补偿专项资金承担30%，银政担合作风险分担试点银行承担20%，所在地本级财政分担10%。

②对单户企业在保余额500万元至2000万元以下的小微企业担保贷款代偿，省再担保机构参股的政策性融资担保机构分担40%，省再担保机构承担30%，银政担合作风险分担试点银行承担20%，所在地本级财政分担10%。

1.3.3 全面推进新型政银担模式。安徽担保集团研究制定了《比例再担保管理暂行办法》。第一种模式：“4321”模式。构建银政担一体的担保分担和代偿补偿机制，即对安徽省再担保体系中的市、县政策性担保机构开展的单户2000万元以下的小微企业贷款担保，一旦发生代偿，由承办的市、县政策性担保机构承担40%，安徽担保集团（含中央和省级财政专项补偿资金）承担30%，放款银行承担20%，所在地方政府承担10%。第二种模式：“532模式”。对再担保体系内的政策性担保机构承保的，单笔500万元以下的小微企业贷款，发生代偿后，承保担保机构承担50%，各级财政补偿承担30%，安徽担保集团承担20%。第三种模式：“28”模式。即对500万元以上的再担保项目，安徽担保集团承担20%的代偿责任，承保担保机构承担80%的代偿责任。

至2015年9月末，新型政银担业务放款145.45亿元，户均509.46万元，全省所有16个省辖市、89个县（市、区）均已推广，合作银行省级机构15家，担保机构113家，覆盖全省所有区域和主要金融机构。

1.3.4 安徽担保集团还为商业性融资担保机构提供一般保证责任再担保，同时与其他担保机构开展联保、分保、反担保等多种合作方式。

1.3.5 安徽担保集团与政府部门合作，建立专项担保基金。例如与安徽省商务厅合作建立基金，专项为商贸流通企业（出口企业）提供担保服务；与省经信委合作建立基金，专项为产业集群提供担保服务等。

1.3.6 安徽省还建立了省、市、县三级担保风险补偿基金。“对加入省再担保体系实行比例再担保的融资性担保机构发生的小微企业担保代偿损失，省财政给予省再担保机构分担部分的20%风险补偿，市、县（市、区）财政给予本级融资性担保机构分担部分的20%风险补偿”。

1.3.7 安徽省政府对合规经营的担保机构给予奖励。“2013—2017年期间，对依法合规经营、年化担保费率不高于同期基准利率25%且放大倍数达到4倍以上的融资性担保机构，省和同级财政按其全年平均在保贷款余额增加额的0.5%，分别给予最高不超过150万元的奖励”。

1.3.8 安徽省各级政府主管部门提供政策支持。“国土资源、房产、工商等部门为融资性担保机构办理抵质押手续提供支持，对代偿、清偿办理过户等手续费减半收取。适度提高对小微企业担保贷款不良率的容忍度”。

2 省级再担保体系在地方经济发展中发挥的作用

安徽省再担保体系的建设，在促进担保机构规范化，促进地方经济发展转型，扶持中小微企业发展，促进就业，增加税收、调整地方债务结构和化解风险等方面均发挥了独特的作用。

①通过全省再担保体系的建立，发挥再担保的倍增器和稳定器作用，充分体现出财政资金的杠杆作用，为地方经济和中小微企业健康发展引入源源不断的“金融”活水。

据不完全统计，安徽担保集团通过担保再担保支持，累计使受保企业新增销售收入4215亿元，新增利润294亿元，新增税收145亿元，新增就业岗位73万个。

②通过全省再担保体系的建立，发挥国有担保机构的引领、

示范作用，以增信和分险为抓手，以业务模式和风险管理模式输

出为载体，促使全省担保行业规范运行，降低了政府的金融监管风险。

③通过全省再担保体系的建立，提升了全省担保机构整体实力和议价能力，降低了担保费率、企业融资成本，提高了企业的融资效率。安徽省10年来不懈地抓再担保体系的建设，目前已经基本建成了全省体系化的再担保体系，不仅担保能力成倍增加，平均担保费率降低到1.5%以下，同时突破了银行的免责体制，逐步建立起政銀担风险分担机制。单个担保机构像船，百舸争流场面很壮观，但遇到大的风浪时容易翻船；再担保体系的建立像一艘航母带领一个编队在航行，抵御风险的能力成倍增强。

④通过全省再担保体系的建立，在调整地方政府债务结构、缓解地方政府债务压力和有效化解地方政府债务风险方面发挥了重要作用。

3 对河北省再担保体系建设的启示

安徽省再担保体系的建设起步较早，十余年来常抓不懈，积累了一些宝贵的经验，对河北省再担保体系的建设提供了有益的启示：

3.1 省领导高度重视，是再担保体系可持续发展的根本。再担保体系建设是一项关乎民生的大工程，有极强的政策性和公益性，虽然具体的业务操作要按照市场化来运行，但在政策支持、资金配给、部门协调等方面，却离不开行政手段的有力推进。1999年安徽省担保体系建立之初，时任安徽省省长汪洋主抓该项工作，对安徽担保体系的建立奠定了坚实的基础；2005年成立安徽担保集团，由主管财政的常务副省长主抓；2014年政银担合作模式推行之初，安徽省省长、常务副省长、主管财政副省长一行三人亲赴北京，与交通银行总行洽谈政银担合作风险分担事宜，交通银行总行特批安徽省交通银行与安徽担保集团可执行贷款风险2：8比例分担。

3.2 财政资金的持续投入，是建设再担保体系的关键。安徽担保集团2005年成立时初始资本金18.6亿元，2013年资本金达到69.66亿元；“从2013年起连续5年，省政府每年安排11亿元资金，各市、县（市、区）等额配套，用于充实县（市、区）符合条件的融资性担保机构国有资本”，逐步将市、县级担保机构纳入全省的再担保体系；安徽省常务副省长詹夏来表示从2014年起，省财政将连续三年，每年再拿出20亿元注资安徽担保集团，用于参股县域担保机构，在省级财政资金保障的同时，要求市县级财政再拿出配套资金支持市县级担保机构，保障政策性融资担保机构的可持续发展。

3.3 各职能部门通力配合，是再担保体系建设的有力保障。安徽省政府通过省委办公厅发文《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强融资性融资性担保体系建设支持小微企业发展的意见》（皖政办〔2013〕38号），明确各省直部门负责的具体工作和完成时间节点。各级政府主管部门提供政策支持，“国土资源、房产、工商等部门为融资性担保机构办理抵质押手续提供支持，对代偿、清偿办理过户等手续费减半收取。适度提高对小微企业担保贷款不良率的容忍度”。此外一系列的大力扶持和优惠政策。如简化各种登记手续和收费，提高代偿项目的诉讼效率，加大法院执行力度，对再担保机构进行税费减免等。

3.4 再担保体系建设是集中财力办大事的一条重要渠道。安徽省改变各职能部门安排财政专项资金的方式，将原来的直接投放（补贴）给企业的资金，变为担保资本金、再担保基金，撬动银行贷款。一方面可以通过担保、再担保，数倍撬动银行贷款，支持企业发展；另一方面可以使财政资金循环使用，并逐年累积，扩大支持面，提高资金使用效率。

3.5 推进再担保体系建设，应坚持国有资本控股的方向。应该建立全省统一的，以国有资本为主体的再担保体系。再担保业务具有非盈利性质，民营资本的逐利性决定了其无法承担主体建设的重任。安徽省担保集团从成立开始全部为国有资本，并以省担保集团为母体逐级向市县担保机构注资参股，直至控股。

3.6 市、县（ 区）级财政要积极与省级财政资金配套。各市、县（ 区）集中财力，着力培养一家政策性担保机构，提高自身担保能力，以适应全省再担保体系建设所需的资金、技术实力要求。安徽省要求省担保集团向市县级担保机构出资入股，各市县级财政要拿出同比例资金作为配套用于本级担保机构的增资。

3.7 构建全省再担保体系，要遵循自上而下、分步实施、稳健经营的发展思路。要以资本为纽带，以增信和分险为抓手，以业务模式和风险管理模式输出为载体，做好顶层设计；要尊重发展的客观规律，分步实施，逐步形成自愿合作、互利共赢、规范发展、可持续发展的良好局面。安徽担保集团每年通过向市、县政策性担保机构进行注资（参股或控股），同时进行人员、技术输出，带动市、县担保机构规范运作，待达到条件后，纳入再担保体系，开展项目再担保、机构再担保业务，逐步使再担保向体系化、规范化发展。

3.8 要允许省级再担保机构多种经营，以解决再担保机构的生存和持续发展问题。由于再担保机构具有一定的公益性质，并且存在收益和风险倒挂的问题，安徽省再担保机构在积极推进再担保体系建设工作的同时，还开展债券担保、大额银行贷款担保、非融资性担保、融资租赁、典当、小额贷款、股权投资、资产管理等金融产业链业务。一方面省级再担保机构与市、县（ 区）担保机构差别化经营，为中小企业提供更多融资产品但不会产生同业竞争；另一方面以多种经营业务收入，弥补再担保收入与风险倒挂的不足，增加再担保能力，更好的为市、县担保机构分险、增信。

3.9 省级再担保机构设立的规格要高，提高综合协调能力。安徽省担保集团是正厅级单位，其部门和分公司负责人经均经省委组织部备案，分别挂职其业务所辖市县政府的党政副职甚至常委，并有经常性轮岗制度。

3.10 要按照金融类企业执行会计制度，加强不良资产处置效率。安徽省担保集团执行金融企业会计制度，风险处置也参照银行呆坏账管理模式管理，保证了再担保机构较高的流动性和较好的信用评级。

3.11 对省级再担保机构应参照金融企业，给予比较灵活的绩效激励体制。再担保经营的是风险中的风险，必须不断吸纳金融、财务、法律、企业管理等专业高级人才，通过发挥人的主观能动性，同时调动各级担保机构的合作积极性，促进全省再担保体系的快速建立和健康发展。