我国地方政府决策中公民参与的改进与完善

李慧云

【摘要】我国地方社会治理正面临着社会结构紧张、社会矛盾高发、新媒体快速发展和价值观多元化的严峻挑战。然而，长期以来我国地方政府传统的社会管理模式一直存在以刚性稳定、单向决策、行政管制、单一思维和运动式治理为特征的内在缺陷，忽视了现代社会治理中的动态调节、民主协商、法治手段、综合治理和制度变革。为此，我国地方政府必须从多个层面推进社会治理方式的转变：以“以人为本”的价值观为引领，创新社会治理的理念；以现代信息技术为支撑，构建社会治理的协同体系；以公民参与为突破口，建立民主协商机制；以改变干部的思维方式为切入点，创新社会治理的手段和方式；以透明化为着力点，强化社会治理方式转变的动力机制。

【关键词】地方政府；社会治理；制度化治理；公民参与；法治思维；民主协商

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要创新社会治理体制，改进社会治理方式。这是在党的文件中第一次使用“社会治理”这一概念，具有重要的理论和实践意义。我国的社会治理是党委、政府、企业、社会和公民之间通过相互协同、民主协商、凝聚共识，在法律和制度的框架下协调社会关系、规范社会行为、调节社会心态、化解社会矛盾的动态过程。在主体层面，社会治理呈现多元化的特征，它是党委、政府、企业、社会和个人之间相互依赖和合作的过程；在权力运行层面，社会治理是各主体之间的网络化、多向度的互动过程。在治理方式层面，社会治理更注重运用法治、透明和责任等方式来协调社会关系，维护公众权益，化解社会矛盾。本文将分析我国地方政府转变社会治理方式中面临的挑战，传统社会管理模式的内在缺陷和原因，并提出一系列对策建议。

一、我国地方政府社会治理方式转变面临的挑战

1.社会结构紧张的挑战。“社会结构紧张”（Social Structure Strain）这一概念是美国社会学家默顿首先提出的，它是指社会文化所塑造的人们渴望成功的期望值与社会结构所能提供的获得成功的手段之间产生的一种严重失衡状态。计划经济下，国家通过人事和户籍制度对社会进行严密的控制，整个社会处于高度的同质化状态，人们享受着平均主义的大锅饭和铁饭碗，在社会结构中的地位与位置相对稳定，没有竞争压力和紧张感，社会活力也因此丧失。

2.社会矛盾高发的挑战。近年来，我国的社会产生了剧烈的结构性摩擦，社会矛盾此起彼伏。各地高发的动拆迁矛盾、征地纠纷、劳资纠纷、环境冲突、企业改制矛盾、执法冲突以及历史遗留问题等牵制了地方党委和政府的大量精力。当前，我国社会矛盾主要是基于经济利益的不平衡而引发的，公众所提出的诉求目标主要指向的是经济利益。但是，随着我国社会形势日趋复杂，群体诉求心态更加复杂多变，公众的诉求也更加多元化。部分群体除表达物质利益诉求外，一些权利方面的诉求也被激活，呈现出物质利益诉求与权利诉求相互交织的态势。利益诉求主要表现为利益受损群体追求基本的民生保障、征地补偿款、动拆迁补偿款、拖欠工资以及各种赔偿款等要求。权利诉求是指公众在一系列政治、经济、社会和文化等方面的权利，例如选举权、知情权、决策参与权、公平享受基本公共服务的权利等。近年来，我国各地不断反复重演的民众反对地方政府的PX项目事件，其背后折射出的深层次问题就是民众高涨的参与热情与地方政府决策封闭化之间的尖锐矛盾。

二、地方政府传统社会管理模式中存在的问题与原因分析

1.重刚性稳定，轻动态调节。刚性稳定是指地方政府以追求绝对稳定为目标，在社会矛盾化解中受静态稳定思维的影响，片面注重突发事件的处置速度和力度，甚至为维护稳定不惜代价。刚性稳定以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段。动态调节则要求把社会矛盾看成是经济和社会发展中的必然现象，对其产生的原因进行客观分析和前瞻思考，通过厘清各职能部门的职责，对法律、政策和制度进行动态调整，防范和化解社会矛盾。

2.重单向决策，轻民主协商。单向决策是指地方政府在决策过程中主要依赖“自上而下”的权力运作，而排斥“自下而上”的公民参与和利益表达过程。在我国地方政府决策过程中一般采取如下程序：决策动议——分管领导负责——部门牵头——调查研究——听取意见——形成初步报告——部门审议——政府常务会议或常委会决定——社会公开。

3.重行政管制，轻法治手段。受计划时代传统社会管理思维模式的影响，我国地方政府还习惯于以行政思维来管人、管事、管物。一些地方干部认为社会管理就是管理者依靠权力或威慑力，通过行政措施来约束、限制被管理者。现代社会治理则要求运用法治思维和方式增强社会活力、促进社会和谐稳定、保持社会秩序。当前，我国的地方干部主要是采取行政手段进行社会治理，运用法治思维和方法治理的能力仍然十分薄弱。

三、地方政府转变社会治理方式的对策建议

1.以“以人为本”的价值观为引领，创新地方政府社会治理的理念。社会治理涉及协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾等，各个方面都是围绕广大人民群众的切身利益展开的，必须始终坚持以人为本、执政为民，真正把人放在社会主体的地位上，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，充分调动人的积极性、主动性和创造性。一是确立“包容性治理”的理念。包容性治理是指各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的利益能得到尊重和保障的公共治理。它包括治理结构、治理程序、结果和收益的包容性。

2.以现代信息技术为支撑，构建地方政府社会治理的协同体系。社会治理的协同体系是指为达成某个目标，政府内部职能部门之间以及政府和社会之间进行联动、协调、合作和协商的过程。近年来，信息技术革命日新月异，云计算、下一代互联网、物联网等技术革命不断取得突破性进展，数字城市、智慧城市、智慧社区等概念风起云涌，以前所未有的速度推动人类生产生活的转变和社会治理的变革。地方政府在转变社会治理方式过程中要善于运用先进的计算机技术、互联网技术、现代云技术，整合各部门分立的信息系统，为上下级之间的垂直指挥和部门间的横向沟通，形成统一的信息交流平台，构建社会治理协同体系。

3以透明化为着力点，强化地方政府社会治理方式转变的动力机制。地方政府转变社会治理方式是对其自身的一场深刻变革，在这一过程中地方政府既是改革的主体，也是改革的客体。一般而言，社会治理方式转变的动力来自外部社会需求的推动、社会矛盾的倒逼、新技术的应用以及地方政府内部领导层的自觉。但是要持续发挥这些动力机制的作用，只有将地方政府的社会治理放在开放透明的环境下，置于公众的监督下，才能从根本上消除地方政府内部体制和利益因素的制约，从而破解地方政府“为自己动手术”的困境。一是公共服务透明化。地方政府要把提供公共服务的依据、标准、流程、时限和结果通过公开栏、服务卡、办事指南、服务热线、网站平台、媒体、微博和微信公共账户等方式及时公开并进行动态沟通。二是权力运行透明化。提高权力运行的透明度，让权力在阳光下运行，权力运作的自由裁量权空间就会缩小，就难以有更多的机会搞权力谋私。

当前，我国各级政府加快社会治理变革，改变社会治理方式，提升社会治理能力，对于加强党的执政能力，提高政府治理质量，密切党群关系都具有十分重要现实意义。同时，我们也要清醒地认识到，社会治理的变革不是一蹴而就的，在探索中还会遇到各种困难、挑战和挫折。只要各级地方政府把握大局，因地制宜，坚定不移，不断探索，现代社会治理格局一定能够实现。

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