行政道歉异化现象的成因分析

王晨 李影 许莲丽

摘 要：近年来，行政道歉事例大量涌现，但其中的异化现象屡见不鲜。究其原因，主要在于民主精神和责任意识普遍淡薄，缺乏行政道歉茂盛生长的土壤；行政道歉基础研究严重不足，使得行政道歉的实践缺乏科学理论的指导；现有行政道歉规范不尽合理，无法有效地指导和规范行政道歉实践活动。

关键词：行政道歉；异化现象；后续责任

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0123-02

随着问责理念的推广和深入，行政道歉事例如雨后春笋，不断涌现。其中能够如期实现行政道歉功能的比比皆是，例如2008年瓮安打砸抢烧突发事件，曾一度形成难以控制的局面。最终因贵州省委书记石宗源亲自致歉以及后续的一系列有力措施而得以迅速平息。但是行政道歉在实践中的异化情形也并非罕见，且有愈演愈烈的趋势。2008年9月30日，石家庄市政府副秘书长、新闻发言人王建国在接受媒体采访时，就三鹿奶粉事件向公众表示道歉。其中将错误首先归于“政治上敏感性差，站位不高，只是就事论事，就请示说请示，对事故缺乏政治上的敏感性”[1]。这一行政道歉非但没有得到人们的认可和接受，反而引发更为广泛且严厉的批评，被批为是“对权力、而非对权利的道歉”。不仅如此，行政道歉中“作秀”道歉、“被迫”道歉、“洗责”道歉、“缺位”道歉等变异现象屡见报端[2]。因此在这样一个“道歉”的时代，我们不能仅仅停留在行政道歉事例的表面，深入进去，会发现其中更多的问题，而对这些问题的成因分析将有助于我国行政道歉制度的进一步完善和成熟发展。

一、民主精神责任意识普遍淡薄

有学者经过实践研究发现，33%的中国上司在出现错误时不向下级道歉；而美国上司则没有一个会采取这种做法[3]。也就是说，在中国社会地位高的人一般不会向社会地位低的人道歉，长辈通常不会向晚辈道歉。而在美国，任何人都可以成为致歉者，致歉对象和致歉者之间是可以互换的。另有学者通过问卷调查发现，中国受试者把“面子”与道歉的必要性联系起来，如果他们认为某种道歉很丢“面子”，就会尽可能地想办法不道歉；而英国受试者并不认为“面子”问题与道歉之间存在必然的联系，在考虑是否道歉时并不考虑道歉是否会丢“面子”，因为他们更加注重评估情节的严重性[4]。为什么会出现这些差别呢？

社会人文学博士吉尔特·霍夫斯坦德（Geert Hofstede）教授的权力差距理论[5]认为，中国是个大权力差距的文化国度，社会结构等级性以及人们头脑中的等级观念较强，人与人之间的不平等是人们认可并接受的。因此，人们在道歉的时候，因致歉对象不同，其道歉策略亦不同。“上对下、长对幼、尊对卑”的道歉策略可能就是根本不道歉，而“下对上、幼对长、卑对尊”的道歉策略可能是反反复复、一而再、再而三的道歉。行政道歉是权力向权利的道歉，属于所谓的“上对下、长对幼、尊对卑”的道歉，被认为是很伤面子的事情，所以行政道歉本身会令致歉主体感到非常难以接受。“这里既有他们放下身段的千般不愿，有他们面对民意的不适，和对上级领导压力的内心权衡，更有他们对如何承担政治和法律责任的复杂思虑。”[6]

中国是一个有着2 000多年君主专制历史的国家，没有经历过完整的资本主义发展阶段，民主精神没有得到适当的机会以持续性地蓬勃发展，固有的对国家和权力的顶礼膜拜造成整体性的责任意识淡薄。“官本位”思想根深蒂固，当官的习惯了当“官老爷”，做民的习惯了“俯首称臣”。这是上千年的习惯，既然是习惯，就会有一定的惯性，且这种惯性伴随着文化的传承一直延续至今。致歉主体不习惯行政道歉，致歉对象也不习惯被行政道歉[7]。即使官员做错事而道歉时，通常也只是向“上”道歉，而非向人民道歉。人们严重缺乏自我意识的觉醒，民主意识、权利意识、平等意识、参与意识普遍性匮乏，致使其政治参与意识淡薄，服从心理和政治冷漠心理占据主导地位，最终使得整个社会“官本位”思想成为意识结构、政治伦理中的主流价值观[8]。可见，在我国传统政治伦理中，缺失“上对下、尊对卑”的道歉理念，缺乏行政道歉茂盛生长的土壤。因此，由上至下的行政道歉，要求“官老爷”向“平头百姓”低下头、承认自己错了的行政道歉，其难度可想而知。更何况权力的自我防御、逐利避害的本性，也会使得他们自觉或者不自觉地对抗行政道歉的责任或者做出种种异化的行政道歉以规避和消减应负的法律责任。

二、行政道歉基础研究严重不足

“行政道歉”这一概念在中国的正式提出始于2011年笔者的博士毕业论文“法治视野下的中国行政道歉制度研究”，至今尚且没有得到广泛认同和普遍接受，相关基础性研究仅仅是建立在尚且不够发达的关于“官员道歉”和“政府道歉”的初级研究基础上，“行政道歉”的独立基础性研究从全国范围上看还是寥若晨星。笔者最近一次于2015年10月28日9时49分，通过哈尔滨理工大学图书馆进入“中国知网”，以“政府道歉”“官员道歉”“行政道歉”“道歉”为检索词，以题名、关键词、摘要、主题、全文为检索要求，不计年限，进行了初级检索，相关的论文数量见下表。

结果表明，关于行政道歉的研究非常少，这直接反映了法学界对于行政道歉研究的淡漠。不仅数量少，经过仔细研读上述主要论文后发现，尽管涉及“道歉”的文章相对多些，但这些文章大多是从政治学、社会学角度对“道歉”进行诠释和分析，从法学角度进行论述的少之又少。在这些贫瘠的科研成果中，对于民事道歉的研究算是相对深入的，而对于“政府道歉”“官员道歉”的研究大多只是停留在“就现象说现象”，甚至是“就事例说事例”的初级研究阶段，深入分析和研究的文章并不多见。

行政道歉理论研究的严重匮乏使得行政道歉的实践缺乏科学理论的指导，最终导致在具体操作中出现大量的异型行政道歉，从而损害了行政道歉的功能以及社会的秩序和稳定。因此，有必要理论界率先确认并推行“行政道歉”这一概念，明确它与其他类型道歉之间的界限，做好相关的基础性研究工作，以便根源性地规范行政道歉，彻底解决行政道歉实践操作的混乱局面。

三、现有行政道歉规范不尽合理

目前我国只有四部法律涉及行政道歉：《国家赔偿法》《公务员法》《治安管理处罚法》和《行政监察法》；只有一部行政法规提及行政道歉，即《行政监察法实施条例》；触及行政道歉的地方性法规较多，如《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》《南京市城市治理条例》；关于行政道歉的部门规章和地方规章最为常见，如《办理户口、居民身份证工作规范》（公安部）、《苏州市企业信用信息管理办法》等。此外，还有诸多其他层面的规范也关乎行政道歉，如国务院先后下发的《全面推进依法行政实施纲要》《〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的通知》（下称“《问责规定》”）、《关于加强法治政府建设的意见》等。另外，有两个专门规定行政道歉的法规范——《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》（下称“《深圳道歉办法》”）和《眉山市政府部门决策失误检讨和公开道歉制度》（下称“《眉山道歉制度》”）[9]。上述规范的出台及其实施，标志着中国行政道歉制度业已成型，并指导和规范了行政道歉实践活动，但其中的既存问题也是不容忽视的。

1.行政道歉的基本原则尚未统一。基本原则是规则的根本，是制度的导向。如果根本不明、导向不明，相关的规则和制度自然就是混乱和无序的。

2.行政道歉的致歉主体范围过窄，规定不统一。上至司局级，下至普通工作人员；仅限于行政机关，抑或包括企事业单位。当然还有个别法规范对具体的致歉主体没有规定。②

3.行政道歉的致歉对象遗漏不全。《深圳道歉办法》和《问责规定》等规范只是将致歉对象列为公众，似乎他们都不需要向特定行政相对人致歉。

4.行政道歉的致歉内容近乎空白。《深圳道歉办法》将行政道歉的致歉内容规定为履责不力的原因、整改的具体措施及进度安排，而《眉山道歉制度》以及其他规范，都没有具体规定行政道歉的致歉内容。

5.行政道歉的致歉条件过高过严。很多是以造成严重后果为前提的，③而且涉及的范围也比较狭窄，大多局限于职务行为，且非全部职务行为，仅仅是一部分而已。这意味着行政道歉的启动标准比较高，启动的难度还是比较大的。

6.行政道歉的致歉路径形式单一。通常局限于新闻发布会、报纸电视等新闻媒体，具体形式以书面道歉居多，缺乏对行政道歉致歉对象的意志和个性的尊重，缺乏人文关怀和互动性，不符合当今多样化时代的氛围和个性化需求。

7.行政道歉的致歉类型划分不当。《行政监察法》《问责规定》《深圳问责办法》均强调“责令公开道歉”，即被动的行政道歉，而排除了主动型行政道歉。

8.行政道歉的致歉程序无规无矩。不仅《问责规定》，就连《国家赔偿法》《公务员法》等特别法，甚至是专门规定行政道歉的《深圳道歉办法》和《眉山道歉制度》均只字未提关于行政道歉的程序问题。

9.行政道歉的后续责任严重缺失。现有的相关规范均没有提及行政道歉之后的进一步责任追究机制，这直接影响了致歉对象对于行政道歉的真诚度和存在意义的评价。

参考文献：

[1]新华社.石家庄市政府就三鹿奶粉事件道歉[N].郑州晚报，2008-10-01（6）.

[2]周亚越.官员道歉、问责及其制度安排[J].云南社会科学，2009（1）：46.

[3]洪溪珧.道歉语的跨文化研究[J].湖南医科大学学报：社会科学版，2008（2）：167.

[4]王海萍，项骅.中英道歉言语行为评价之比较研究[J].外国语言文学，2009（1）：1.

[5][荷]G·霍夫斯坦德.跨越合作的障碍——多元文化与管理.尹毅夫，陈龙，王登译[M].北京：科学出版社，1996：36-45.

[6]柴会群.官员道歉十年史[J].共产党员，2010（1）：23.

[7]赵作海出狱后打算捡破烂度日自称命像一根草[EB/OL].[2015-01-06]http：//news.sina.com.cn/c/sd/2010-05-12/23-

0920259507.shtml.

[8]周亚越.论中国问责文化的缺失与建构[J].宁波大学学报：人文科学版，2008（5）：64.

[9]王晨，杨宝成.中国行政道歉制度的法规范梳理[J].河南司法警官职业学院学报，2013（2）：57-60.