欠发达地区农村公共物品供给模式探究

贺灵敏 刘阳 白如钰 张甜

摘 要：农村经济的发展离不开农村公共物品的供给，当前我国欠发达地区农村公共物品的供给主要存在供给总量不足、供给结构失衡以及供给主体单一等困境，在对比X村和Z村农村物品供给模式基础上指出每种供给模式的利弊，同时提出通过促进多元供给主体发展、明晰供给主体责任、拓宽融资渠道、建立供给效果评价机制等途径全方位解决农村公共物品供给困境。

关键词：农村公共物品；政府供给；精英供给；供给主体

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0016-03

伴随着新农村建设的开展，我国农村、农民、农业的面貌得到了极大的改善。但与城镇化发展的速度相比较而言，我国农村仍存在生产条件相对落后、农民生活水平较低、基础设施不完善、优质资源匮乏的窘境。这导致了农村发展呈现出“空壳村”的现象和扩大趋势。为解决这一现状，就要发展农村经济，改善农村公共物品和公共服务的供给效度，提高农民生活水平，为农村、城市的均衡发展提供条件。而目前“我国农村公共物品供给主要存在供给总量严重不足、供给结构极不合理、供给体制和模式不合理、农民承担的农村公共物品成本过重、供给责任划分不清以及供给效率低下等问题”[1]，这些问题存在的主要原因是供给模式单一。

因此，寻找有效的供给模式成为政府和学者努力的目标。我国现有的供给模式主要有以下几种：第一种也是主流的公共物品供给模式即政府供给模式，政府供给模式即指“政府根据公民投票或接受公民委托进行决策，通过税收筹集资金，财政预算安排政府支出，提供农村公共物品。”[2]在政府的权威性和安全性的引力、农民对政府资源依赖性的推力的双重力量下，政府一直是农村公共物品重要的供给方。第二种是市场供给模式，市场供给模式即指“企业或个人等市场主体根据市场实际需求，从自身利益最大化出发，通过有偿服务筹集资金，提供私人物品及农村准公共物品。”[2]因市场供给主体具有逐利性和主体责任缺失等本质缺陷，因此这种供给模式也成为最具争议的供给模式。第三种也是逐渐兴起的一种公共物品供给模式即第三部门供给，“农村社区和各种合作性的非营利性农村社会服务机构都属于第三部门的范畴。”[3]第三部门的供给也出现了演化趋势，在早期农村生活中，农村社区在农村公共物品的供给中扮演着重要角色，但是随着越来越多的非政府型组织和非营利性组织的发展，它们也开始和政府、农村社区联合起来对农村发展、农村公共物品的供给发挥越来越大的效用。

一、案例回顾：两种不同的供给模式

人们对公共物品供给的满意程度与供给主体及供给模式有很大的关系。这两个村庄都属于陕西省XY市，但供给模式明显不同，分别解决了公共物品供给的问题，但也存在一些问题。

（一）X村自来水供给案例

X村由于多年来地表水污染，村民提出修建深水井来保证人畜饮水安全。经该村村民申请，村委会组织上报材料，层层上报，最终经该村所在的县水务局批准在该村实施一项人畜饮水工程。工程总投资47.74万元，其中：中央资金31万元，群众自筹16.74万元。实施过程中村民可随时进行监督，也可对修建过程中出现的问题提出建议和意见。在工程实施完成后，由水务局负责人员对工程完成情况和水质进行检查，达标后贴公告告知村民水质情况并通知村民进行使用。通过村委会监督水池及运输管道的维护，村民饮水问题得到解决。

（二）Z村公共基础设施供给案例

Z村是XY市首批建设的社会主义新农村示范村。该村人口多，达到1 100多人，长期交通不便，经济落后。该区经济精英任Z村党支部书记，个人捐资上百万元建设了村内公共基础设施及部分农业生产性的公共基础设施。在其领导下，Z村经济增长迅速，农民的生活水平得到了较大的提高[4]。

二、农村公共物品供给模式的对比

这两个村庄的公共物品供给都在一定程度上解决了相关问题，它们也是当前农村公共物品供给的主要模式，即：政府供给模式和农村精英供给模式。但在供给前后出现的问题，也是不可忽视的。

（一）政府供给模式——X村自来水供给

政府天然的权威性和可依靠性，让农民根深蒂固地认为“有（公共）问题找政府”。所以，当该村出现饮用水问题后，希望政府解决这一问题。从该村自来水供给的整个流程上来看，它们已经形成一定的经验。但也凸显出政府供给模式的问题。

首先，基层政府在公共物品供给中的滞后性，导致刚需性的公共物品供给不足。基层政府对农村公共需求的忽视是其滞后性的主要表现。这一方面是由基层政府在角色转变过程中越来越偏好“谋利型政权经营者”[5]的角色造成的。X村村民饮用水污染问题在较长的时间内都没有得到及时解决。正如村民所说，“我们村饮用水污染问题已经出现有好长一段时间了，已经向村委会反映了好几次，现在才开始修建自来水。”另一方面是由于基层政府的“自上而下”式的决策模式导致的。“自上而下”供给方式供给的公共物品没有与农村、农民真实的需求相结合，将农村公共物品的供给与自身的利益挂钩，追求“绩效工程”“面子工程”，导致公共物品供给的滞后，同时也打击了农民对政府供给农村公共物品的信心。很多村民都抱怨基层政府修的健身设施没用过，而“我们就跟困在这半山腰一样，下坡的路都烂得没法走了，要修也得先修路吧。”（X村村民S）

其次，基层政府资金匮乏，无力提供公共物品。分税制的实行在很大程度上促进了地方政府发展地方经济的积极性，但是地方政府在进一步分配税收比例时会综合考虑各种因素，乡镇级的基层政府所持有的比例会非常少。这导致基层政府无力满足农民对公共物品的需求。对农村公共物品投入总量不足，远远不能满足农村的需求。

最后，基层政府为了解决农村公共物品的匮乏问题，采用劳动力代替资金的方法让农民参与解决，这在一定程度上可以缓解，但也会造成农民产生抗拒心理。偏远地区农民主要依靠农业这种单一模式获取收入，而承担的公共物品成本过重可能会对他们的生活造成影响，导致农民对政府的抱怨。“修自来水还得我们自己交钱，本来孩子上学就欠下许多债，哪里还有钱修自来水……”（X村村民W）

（二）农村精英供给模式——Z村基础设施的供给

Z村公共物品供给主要体现农村精英（村支书）在该村公共基础设施建设过程中发挥了主要的作用。这种农村精英供给模式主要依靠其自身扎根优势和威望，有效地收集到农民真正需要的公共物品，再利用威望和（经济精英具备的）经济优势快速地解决了公共物品供给匮乏的问题。但这一模式在供给中也存在一定的问题。

首先，农村精英在投资农村公共物品时缺乏自主性，供给意愿完全取决于供给者本人，因此造成农村公共物品供给的不稳定性。随着城镇化的发展，部分农村精英外流到城市中，成为城市居民，基本切断了与农村的直接联系。这导致农村依靠精英供给的资源减少，供给呈现不稳定性。

其次，农村精英身份的交互性导致农村公共物品供给的目的性强。在Z村中，该村党支部书记，属于政治精英，他作为一家私营公司董事长属于经济精英，同时他也属于社会精英。农村精英身份的交互性一方面导致其在提供公共物品的目的上存在私利性。另一方面，也让精英在权力角色转换上的界限模糊，导致村民对其提供公共物品的期望增强，已供给的公共物品秩序混乱、缺乏保障等。

三、完善农村公共物品供给对策

政府供给模式与农村精英供给模式都对改善农村公共物品的现状发挥了作用，但它们在供给过程中总体呈现供给主体单一，供给投量不足；供给主体责任不明晰，供给滞后性强；反馈和监督机制不健全导致公共物品使用期限短等问题。这些问题需要通过促进多元供给模式发展、明晰供给主体责任、拓宽融资渠道、建立供给效果评价机制等途径全方位解决。

（一）促进多元供给模式的发展

各单一供给主体为农村提供公共物品过程中，由于其自身的性质局限性，导致供给问题的出现，这为多元供给模式发展提供了尝试的可能。首先，政府天然的权威性和长期的安全性，让农民长期希望政府在公共物品供给过程中发挥重要作用，但是政府的公共物品需求决策具有“自上而下”的浓厚色彩，导致资源浪费、提供的公共物品被废置的现象。基层政府资金有限也是公共物品供给不足的主要原因，而越来越多的市场主体愿意为农村提供公共物品，它们雄厚的资金可以解决供给不足的问题，但是它们的逐利性需要政府进行政策引导，防止市场失灵现象的出现。而扎根于农村的农民精英和非营利性公共组织则由于其组织形式灵活、信息收集能力强等特征可以很好地弥补政府和市场的双重失灵。

（二）明晰供给主体的责任

在农村公共物品供给的过程中，越来越多的供给主体参与其中，但责任不明晰，导致重复供给或者供需不一致等情况，所以明晰供给主体的责任是解决该问题的基础。首先，政府是农村公共物品供给的最重要主体，因此要完善政府决策机制，提高供给效益。建立“自上而下”与“自下而上”相结合的公共物品供给决策机制。在决策过程中要完善农民公共产品需求的有效表达机制，提高农民参与公共事务的积极性与主动性。减少政府在公共物品供给过程中出现的政府缺位、越位、错位的现象。其次，通过政策引导，加强企业社会责任，让市场主体投入到公共物品的供给过程中来，并通过第三方机构进行评估测评供给效果。再次，充分发挥农村精英和非营利性公共组织的联动作用，通过二者的结合，摸清农民对公共物品的真实需求，有效利用社会影响力为公共物品的融资和监管发挥作用。最后，通过政府、非营利性组织、农村精英、普通农民等共同构建多元监管反馈主体，对公共物品供给过程每个环节的评估和问题及时向村民反馈，对村民的质疑进行传送。同时监督公共物品供给过程的有效实施，为优质公共物品提供保障。

（三）拓宽融资渠道，完善农村公共物品的筹资机制

多渠道的投资资金供给是公共物品生产的根本保障，农村公共物品供给主体的多元化决定了融资方式的多元化。目前，主要的融资方式主要有税收、上级政府支付、收费、劳动替代资本等。虽然目前分税制的实行促进了地方政府发展地方经济、改善公共物品供给的积极性，但在实际操作过程中，基层政府能够得到的比例是非常少的。所以要通过完善分税制，使基层政府获取真正可加利用的资金是解决政府供给模式中存在问题的非常重要的途径。同时，因地制宜地使用劳动力代替资金的方式，在劳动力过剩、经济不发达的地方可使用这一方式，而在外出务工人口居多的农村，这一方式适用性不强。随着公益性组织的增加，政府可联合公益性组织、农村社区、农村精英等多元化的治理主体来为农村公共物品提供更多的融资渠道。

（四）建立农村公共物品供给效果的评价机制

农村公共物品供给状况、农民群众满意程度等，都需要通过农村公共物品的供给评价机制得以体现。农村公共物品的供给评价机制应考虑以下内容：第一，要制定科学的评价标准。评价标准要以公共物品的供给对农村现状的改善情况为主要内容，还要反映农民对公共物品供给的满意程度以及农民的受益情况。第二，确立评价主体。评价主体包括政府主管部门、独立的专业评估组织、农民等。其中最重要的是要尊重广大农民群众作为评价主体的地位，因为农民才是农村公共物品的真正享用者。第三，正确对待和运用评价结果。评价结果要公开透明，把评价结果与绩效相挂钩，与干部的切身利益联系起来，激励政府工作人员关心公共物品供给状况，督促政府人员对公共物品供给效率和效益承担责任，从而更好地供给农村公共物品。

参考文献：

[1]孙浩.中国农村公共物品多元化供给模式探析[J].湖北工业大学学报，2008（12）.

[2]李武，胡振鹏.农村公共物品供给模式及对策研究[J].江西社会科学，2012（3）.

[3]冯海波.财政紧约束条件下的农村公共物品供给策略选择[J].经济体制改革，2006（1）.

[4]郑英宁.陕西农村公共物品供给研究[D].咸阳：西北农林科技大学，2011.

[5]杨善华，苏红.从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”——向市场经济转型背景下的乡镇政权[J].社会学研究，2002（1）.

（责任编辑：姚 丽）