浅析中国地方政府债务危机的形成原因及解决措施

史玉方

摘要：随着我国经济增长的快速回落，地方政府的债务危机问题开始浮出水面，并受到社会各界的广泛关注。文章在对地方债务现状、形成原因进行分析的基础上，提出了解决地方债务问题的措施和办法。

关键词：中国；地方政府；债务危机；原因；措施

2013年以来，由于我国产业转型升级、经济增长方式由粗放型向集约型转变等原因，我国经济增长出现放缓，前几年伴随经济增长而产生的巨额地方债务成为当前和以后必须解决的重要问题。本文针对地方债务的特点进行了剖析，提出了我国地方债务形成在制度等层面的原因，提出了一系列的解决对策。

一、中国地方债务现状

2013年之前，由于我国政府没有系统公布过全国的地方债务情况，因此，虽然对我国地方债务数额众说纷纭，但是始终缺乏可靠的权威数据支持。直到2013年12月30日，国家审计署发布了《全国政府性债务审计结果》公告，对地方债务的数据统计才有了一个可靠来源。根据该报告显示的数据，截止2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为20.69万亿元，负有担保责任的债务为2.93万亿元，可能承担一定救助责任的债务为6.66万亿元。三项合计高达30.27万亿元。从负债率来看，截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP（518942亿元）的比率为36.74%。同时，该报告还显示，省市县乡四级政府分别负偿还责任的债务占据的比例对应为16%、45%、36%、3%；在地方政府负有偿还责任的债务中，银行贷款占比达50.8%，BT占到11.2%，发行债券占10.7%，信托融资占7%，证券、保险和其他金融机构融资占1.8%。在地方政府债务的举债主体中，地方融资平台举债占负有偿还责任债务比例为38%，政府部门和结构占比28%，经费补助事业单位占比16%，这三类举债主体累计占比82%。如果将债务规模和地方政府的财务相比较，至2013年6月，负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，如果将负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任，债务率为70.45%，低于100%的国际警戒线。

根据以上数据分析，我国的地方债务具有负债金额高但是风险可控、多数集中在市和县一级、主要来源于银行贷款等特点。虽然我国地方债务率低于国际警戒线，债权人多为国内机构及个人，与欧债相比，处理的难度要小得多，整体风险可控，但是，从我国地方债务负债总金额来看，高达30.27万亿，而且地方债务在各地区之间的分布并不均衡，这一巨额债务的形成对我国地方来说，仍然是一个较为沉重的经济包袱，如果不引起重视，及时采取措施，很可能对我国地方经济发展产生非常不利的影响。

二、中国地方债务危机的形成原因

（一）地方经济增长依靠地方投资拉动

我国作为人口大国，各地的发展并不均衡，全国整体呈东部地区发达，西部地区欠发达，中部地区居于两者之间的态势。就全国整体情况而言，具有较强竞争优势、财力雄厚的地区始终只占少数。而我国自从实行改革开放以来，一直把经济建设作为中心任务，因此，抓经济增长是每一个地方政府必须实现的目标任务。这个目标的实现，对发达地区而言并不困难，但是对于欠发达地区甚至贫困地区，就非常困难。我国国家经济长期依靠出口、投资、消费“三驾马车”拉动，落实到地方，主要依靠的就是投资。投资对于地方经济增长具有立竿见影的效果，地方政府为了实现经济增长目标，在借贷上面具有强烈的动机，通过大额借贷来建设工业园区以吸引外资，达到拉动地方经济增长的目的。这也是我国地方债务形成的主要原因之一。

（二）地方主政官员的短期行为

地方经济增长作为我国各级政府主抓的一个重要目标，长期以来，也是各级政府考核官员的重要指标。换言之，也就是说地方经济增长情况的好坏，决定了地方主政官员的升迁。由于地方经济增长直接与地方主政官员的个人政治前途紧密挂钩，所以地方主政官员具有强烈的实现经济增长的动机。基层地方政府官员的任期一般是三年，县级以上的也只有五年，这就不要避免的造成了主政官员的短期行为。不少地方政府官员在任期内大肆借贷，以争取更多的政绩，并依靠政绩的烘托获得升职，在前任官员升职以后，表面的经济繁荣掩盖了背后的巨额债务，等到接任官员来还债，又会继续借债来填补前任的窟窿并投资拉动地方经济。如此恶性循环，造成地方债务越滚越多。

（三）地方在财权和事权上的不匹配

长期以来，我国中央政府与地方政府实行的是分税制财政体系，中央政府与地方政府之间的财力分配并不均衡。随着我国社会的不断发展，地方政府的公共投入日益增长，事权与财权无法匹配，资金缺口越来越大，逐渐形成了“财权向上集中、事权向下转移”的局面。在这种情况之下，各级地方政府的财力不得不依靠上级政府进行补贴，但是，由于中央财政对各级地方财政的补贴非常有限，而地方财政承担的任务却是刚性的，例如农村义务教育经费、粮食补贴等各种费用必须支出，地方各项建设的经费也必须保障，因此地方政府不得不另辟蹊径，采取借贷、建立融资平台、采用BT方式吸引民间资金开展项目建设等来吸收资金，经过长时间的累积，这些资金多数转化成为地方政府的债务。

（四）地方债制度未建立和健全

根据我国的《预算法》规定，我国的地方政府没有自行发债的权力。这一制度的施行，在一定时期对规范地方政府的管理行为，限制地方政府在财政资金以外的权力，避免地方政府乱发债造成财政赤字，发挥过重要作用。但是，随着时间的推移和经济的发展，在地方政府需要大量资金以支持工作目标完成的时候，这一权力的缺失，使得地方政府利用地方债来筹集资金根本无法实现。各级政府在走正规渠道无法筹集资金的情况下，开始寻找其它的办法来解决这个问题。从目前的情况来看，主要有通过城投公司、找银行直接贷款、以政府信用作为担保获取资金等方式，地方政府采取这些方式的后果之一，就是地方债务的不断累积和增加。

三、中国地方债危机的解决措施

（一）完善分税制财政体系，使地方事权和财权得到统一和匹配

目前，地方政府的事权和财权没有得到统一，财政上捉襟见肘，行政事务还要确保完成，长期以来，造成了地方债务的累积和增长。为了从根本上解决这个问题，首先，我国要对各级政府的职能进行明确划分，中央政府和地方政府管理的主要事项必须清晰；其次，在此基础上，对目前实行的分税制进行改革，根据中央和地方政府管辖的事务多寡来分配财权；最后，每年要对地方财政预算和支出进行对比和考核，同时要考核地方行政事务的完成状况，根据地方社会和经济的发展来合理调整次年的财权分配，避免财政支出出现不合理增长，造成浪费。

（二）建立健全地方政府债务管理体系

要避免我国地方债务的膨胀，化解地方债务危机，避免债务风险的形成和发生，必须建立地方债务管理体系。首先，地方政府要建立地方债务统计制度和定期上报、披露制度，在对地方债务进行统计的过程中，必须做到应统尽统，统计的范围不仅包括显性债务，还包括由政府担保和负责的各类债务，主动接受上级政府和社会公众的监督；其次，各级地方政府必须建立严格的负债决策审核制度和债务责任追究制度，对地方债务的负债决策必须经过科学评估、由专业人士组成考察小组进行考察、集体研究决策等程序，并且，对任期内负债的主政官员，在离任时要对债务偿还情况进行专项审计，存在重大过失的要进行责任追究；最后，要对所有新增债务资金的使用进行全程监管，对贪污挪用的人员和单位，要依法追究责任，要确保资金专款专用，严格规范资金的使用程序。

（三）改变地方政府官员的考核制度，树立正确的政绩观

我国对地方政府官员的考核，长期停留在将GDP增长作为主要考核指标上面，引发了政府官员强烈而盲目的通过大量贷款来吸收资金，加大投資以促进地方经济的增长。要消除这一误区，让政府官员树立起正确的政绩观，必须对以前的考核制度进行改革和优化，科学的建立政府官员的考核体系，并以此来决定官员的升迁。对于政府官员任期内的债务问题，重点要做好三个方面的考核，一是要考核政府官员在任期之内产生了多少债务，是否经过规定的决策程序；二是要对政府官员任期内产生的主要债务进行审计，考核债务资金使用效率；三是考核政府官员任期内债务的收回情况以及形成的资产情况。要让政府官员真正认识到肩负的责任，使其对任期内的债务问题高度重视，避免不计成本、只有投入不管产出的盲目负债。

（四）加快地方政府职能转换，规范政府投资行为

在厘清地方政府职能的基础上，要进一步对政府职能进行科学定位，坚决改变过去那种一切依靠政府大包大揽的做法。在地方经济发展的问题上，必须坚持市场的归市场，政府不进行过多干预，将主要精力放到制度建设和公共管理服务上面。同时，要尽量缩减政府的开支，以事定岗，按岗定员，对多余人员进行分流或精减，避免人浮于事。在实现地方政府职能的优化以后，由于地方政府所管辖事务的减少，必须会减少政府大量不必要的开支。另外，对政府投资，也要进行规范，在当前地方债务居高不下、债务风险持续加剧的形势下，必须严格控制地方政府负债经营的规模。对一些负债多、经济落后、抗风险能力差的地区，债务规模要只减不增，并逐渐实现收支平衡；对经济发达、抗风险能力较强的地区，可以结合地方经济发展需要，在风险可控的前提下，可以适当增大债务规模，以促进地方经济的快速发展。除了对政府举债进行控制以外，值得注意的是，要注意对事业单位擅自举债的情况进行监控，防止事业单位管理不严，造成债务的急剧增加，最后转嫁到地方政府。

（五）建立和完善地方政府的债务融资制度

地方政府的发债权一直未能得到落实，这在一定程序上限制了地方政府通过发债来解决资金问题。在市场经济条件下，建立和完善地方政府的债务融资制度，不仅能在一定程度上解决地方政府合理的资金需求，同时，还可以盘活民间大量闲置的资金。因此，建立地方政府的发债制度，非常有必要。建立地方政府发债制度的关键是要控制好地方政府的发债规模，并严格制定相应的审批程序，落实相关责任。要对地方政府的偿还能力和举债规模进行合理评估，以免出现到期债务无法偿还、政府信用受到严重影响的情况。

结束语

对于我国当前的地方债务，各级政府必须高度重视，预防风险。同时，中央政府应从财权与事权相匹配的角度，出台政策，合理平衡中央和地方的财力分配。另外，还要改革地方官员的考核制度、拓宽地方政府的筹资渠道（如发债），切实解决地方政府的资金问题，避免地方债务恶性膨胀带来的诸多风险。

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