我国民族区域自治政策的渐进决策模型分析

2016-05-30马会

决策与信息·中旬刊 2016年4期

【摘要】渐进决策模型作为一种决策过程范式，常用来分析政策变迁。我国关于民族区域自治的政策变迁基本上采取了渐进演进的方式，虽然渐进决策却是以社会稳定为前提，而我国的民族区域自治政策的变迁却处在不稳定的环境中，但是这样的决策过程却契合了渐进决策的内涵，本文具体分析了这种契合之所在。通过对民族区域自治政策形成过程的渐进模型解读，指出了渐进决策的相对优势。

【关键词】渐进决策模型；民族区域自治政策

一、中国共产党的民族区域自治政策的发展历程

在我国自古是一个多民族的国家，正确处理好各民族之间的关系，解决好民族问题，对于国家的统一稳定和发展意义重大。而从所有的历史时期看来，大体上是汉族当政，如何对待少数民族，如何处理与少数民族的关系成为当政者需要考虑的一个重要方面。我国目前是共产党执政，共产党在建党之初，就关注民族问题，而现今确认的民族区域自治则被认为是解决中国民族问题的基本形式和基本政策。中国共产党民族区域自治政策的形成，经历了一个较长的、曲折发展的历史过程。自党成立至今，观察党的民族区域自治政策形成的历史轨迹，它经大致历了三个历史阶段：受制于国内与国际环境的萌芽阶段、联邦制和区域自治制相结合的探索阶段、民族区域自治逐渐定位的形成阶段。

（一）萌芽阶段：民族自决与联邦制

从建党初期至“九一八”事变前后，是最初的探索时期，基本设想是以联邦制的形式来解决中国的民族问题。

1922年，共产党二大《宣言》提出：“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。”1这是中国共产党第一次明确提出通过联邦制来解决国内民族问题。与此同时，中国共产党还提出了“承认民族自决权”这一对待民族问题的纲领性口号。1923年，党的三大通过的《党纲草案》规定：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决。”2同年，党在《对于目前实际问题之计划》中指出：“在国家组织原则上，凡经济状况不同民族历史不同言语不同的人民，至多也只能采用自由联邦制，很难适应单一国之政制；在中国政象之事实上，我们更应该尊重民族自决的精神。”31928年，党的六大《政治决议案》强调：“统一中国，承认民族自决权。”4并将它列为党的十大政治口号之—。可见，我党早期的民族纲领是承认民族自决权，主张实行联邦制的。

1934年10月，红军开始长征，长征途中，红军经过西南、西北等少数民族聚居的地区，为争取少数民族的拥护和支持，中国共产党开始建立少数民族政权。1936年，中国共产党在宁夏建立了豫海县回民自治政府，这是中国共产党领导建立的第一个县级民族自治政府，也标志着中国共产党的民族政策从理论变为实践。

（二）探索阶段：联邦制与民族区域自治并存

从“九一八”事变至党的六届六中全会，随着中国革命形势的发展变化以及党对国内民族问题的初步探索，中国共产党提出用联邦制和区域自治制的形式來处理民族问题。

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》做出新的规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权……蒙、回、藏、黎、高丽人等凡是居住中国地域的，他们有完全的自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自区域。”5首次明确提出，国内的民族问题可以采用联邦制和区域自治制两种形式并存的方法来解决，从而提出了民族区域自治的早期主张。根据宪法大纲的此项规定，本次大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》对少数民族所要建立的自治区域做出了具体限定：“在中华苏维埃共和国之内成立自治区。”61934年1月，中华苏维埃第二次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》重申了1931年宪法大纲中关于少数民族问题的规定。

（三）形成阶段：民族区域自治

从党的六届六中全会到新中国成立，党确立了以民族区域自治作为处理我国民族问题的基本政策，民族自决权原则不再强调，联邦制形式则完全放弃。

以党的六届六中全会为标志，党的民族纲领有了明显的变化，变为主张实行民族区域自治。毛泽东在全会上所做的报告《论新阶段》，从团结各民族共同抗日的目的出发，对于解决国内民族问题的基本纲领和政策做了全新的论述，即“允许蒙、藏、苗、瑶、彝等各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”。7而在统一的国家内要实现少数民族的自治，建立自治区域就成为必要，因此报告中的民族区域自治思想是不言而喻的。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京举行。会议通过的起临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”至此，民族区域自治最终明确为我党解决民族问题的基本政策和制度。二、渐进决策的内涵

二、渐进决策的内涵

渐进决策这个概念，最早见于美国耶鲁大学教授林德布洛姆1959年发表的《应付局面的科学》一文，他认为，公共行政环境中的决策并不遵循：“确定目标一一制订多种备选方案一一选择最佳方案一一实施”的程序，行政部门决策的实际状况大多是一个渐进的过程：决策开始实施时目标并不很清晰，通过一系列递进的小的决策趋于一个大致的方向，从而逐渐把握目标，并根据不断出现的限制条件修正目标。最后达到的目标，与最初的设想可能有相当大的偏移度。林德布洛姆把这一过程称为“渐进决策”。

所谓渐进决策，“就是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。”8在林德布洛姆看来，渐进决策需要遵循以下三个基本原则：一是按部就班原则。林德布洛姆认为，决策过程仅仅是决策者基于过去的经验对现行决策稍加修改而已。他明确指出：“按部就班，修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看来不像个英雄人物，但却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。”9在这里，林德布洛姆注意到了决策过程的连续性，他把决策过程视为一个按部就班的过程。二是渐变调试原则。从表面上看，渐进决策过程似乎行动缓慢，但是，林德布洛姆认为，这种渐进的过程可以由微小变化的积累形成大的变化，其实际的变化速度要大于一次大的变革。在他看来，渐进决策要求变革现实是通过一点一点的变化，通过对现有决策的不断调整，积小为大，以量变的不断积累来达到质变，进而逐步实现根本变革的目的。三是稳中求变原则。上述两个原则就在于要保证决策过程的连续性，在林德布洛姆看来，政策上的大起大落是不可取的，欲速则不达，那样势必会危害到社会的稳定，为了保证决策过程的稳定性，就要在保持稳定的前提下，通过一系列小变达到大变之目的。

在实践中，决策与政策的制定必然要受到政治、技术和现行计划和不可知因素的制约，它们决定着决策往往成为渐进过程，因此，政策分析很难进行理性化的周密分析，而更多采用的是渐进分析。渐进决策模型在分析以社会稳定为前提的政策变迁是相当有效的。从认识论上讲，它以历史和现实的态度将决策的运行看成是一个前后衔接的不间断过程；从方法论上看它注重事物变化的量的积累，以量变达到质变，主张通过不间断的修正，达到最终改变政策之目的。

三、民族区域自治政策的渐进决策分析

（一）与渐进模型的相悖

在民族区域自治政策形成的过程中，我国的总体政治环境与社会环境都不稳定，共产党也正是在这样的环境中才诞生和成长起来的。建党初期，我国内外交困，军阀混战与帝国主义的加紧侵略给全国人民造成了极大的灾难和亡国的危险。为了救亡图存，社会各界都再用自己的方法与力量进行应对，而共产党则采取了马克思主义的指导思想进行救国运动。在这样的不稳定环境中，共产党对于解决民族问题的决策，首先就打破了渐进决策的社会稳定前提，迫于无奈，决策无法按部就班地进行，因而违背了渐进决策的第一条原则。

（二）与渐进模型的契合

虽然如此，但是我们看到，在不稳定的社会环境下，共产党关于民族政策的决策也在一定程度上契合了渐进决策模型。

1，渐进决策的第一条原则是按部就班，即强调在原有的合法政策的基础上修修补补，这明显是在社会稳定的情况下才可能遵循的原则，然而，从根本上来看，按部就班原则强调的是决策的连续性，这就有了在社会稳定不存在的前提下考量的标准。考虑到当时的特殊环境：我国少数民族主要分布于国家边疆地区，且由于各种原因，边疆有着不同于内地的特殊性，在经济上，当时中国内地的经济生活已渐进至资本主义生产制的幼稚时代，而蒙古、西藏、新疆等地基本上还处于游牧的原始状态之中；在政治上，帝国主义长期蓄谋侵略中国边疆，以作为侵略整个中国的跳板，在帝国主义的侵略和干涉下，远离中央政府的边疆形成游离于中央的局面，不仅如此，此时中国共产党还在一定程度上处于苏联共产国际的领导下并伴随着对其的崇拜。在上述情况下，中国共产党效仿苏联联邦制这一当时惟一可借鉴的模式，提出了承认民族自决权、用联邦制实现国家的统一，而把民族自决提到一般原则的高度。而作为渐进决策的一个政策基础就这样被确立起来。由于渐进决策模式非常强调政策的连续性，认为新的政策方案只是对原有政策的修修补补，渐进决策模式把政策看成是连续不断的过程，它是出现问题、分析问题、解决问题的过程，也是遵循规律、探索、试验、渐进的过程，对现行决策加以修改，通过一连串小小的变动，在社会稳定的前提下不断总结经验，开拓前进。而且决策的制定往往需要有一个经验积累的过程，人们心理承受的适应过程及决策方案不断修正与完善的过程。从民族政策的提出到现在的这三个阶段，说明共产党很好的运用了渐进决策的方法，从1922年提出联邦制与民族自决，到1936年开始进行初步实践，其后在抗日战争期间出现了新的限制条件，又在联邦与民族自决的基础上提出民族区域自治，并开始逐步实践民族区域自治，到党的六届六中全会确立民族区域自治，直至后来的发展完善。这很好地体现了渐进决策的特点。

2，渐进决策的第二条原则是渐变调试原则。即积小变为大变。可以看到，共产党的民族政策也契合了这一条。“九一八”事变后，日本帝国主义把中国东北变成了它的殖民地。日本帝国主义打着“民族自决”和“民族独立”的幌子，在东北建立了伪满洲国，进而又向华北和内蒙地区逼进，并在“帮助蒙古独立自治”、帮助回族建立“大回回国”的口号下，扶植蒙古族和回族上层中的一些民族败类，大搞分裂中国的阴谋活动，与此同时，英国在新疆、西藏也在进行着同样地活动，卢沟桥事变后，国家和民族已到了生死攸关的历史关头。为了挽救国家、民族的危亡，全国各族人民只有团结一致、共同战斗。此时民族自决和联邦制的口号已不能激励各族人民共同对敌，相反地却成了帝国主义加紧分裂我中华民族的工具。形势的急剧变化，向中国共产党提出了制订新的民族纲领、政策的迫切要求。

面对这样的情况，共产党提出了用联邦制和区域自治制两种形式解决民族问题。应该说这种变化与我们党对新形势新情况的判断有着密切的因果关系。同时，这种对日斗争的策略和考虑，在一定程度上也妨碍了纯粹从解决国内民族问题的角度进行深入的思考，这大概是当时既提出了民族区域自治，又仍然保留了联邦制提法的深层原因。因此“九一八”事变可以说是民族政策一个分水岭。从坚决的民族自决开始到国家范围内的民族自决，即以保证国家团结统一为前提，这一决策奠定了我国后来的民族区域自治政策的基石。

渐进决策模型认为，一个有效的政策应该是对原有政策的修补，是一个通过一点一点的政策积累从而达到政策根本性变化的过程。民族区域自治正可以看作是在联邦与民族自决政策的基础上增加，共产党并没有一次性让民族区域自治代替联邦与民族自决，二者的并提，恰是反映了决策者在根据不断出现的限制条件修正目标。渐进模型指出，决策最后达到的目标，与最初的设想可能有相当大的偏移度。我国的民族政策也正如此，可以看到，民族区域自治较大地偏移了最初的联邦与民族自决设想。

3，渐进决策强调稳中求变。在随后的时期，共产党在理论上虽然仍强调自决权，政策上将联邦制与民族区域自治并提，但在实践上，首先实施的则是民族区域自治。指出这一点，其意义是不可低估的。首先，它实际上代表了这一时期民族政策的主要趋向，打破了理论上两种政策（联邦制与区域自治）平分秋色的局面；其次，中国共产党的选择反映了国情的实际，反映了中国民族问题的内在规律，为有关政策的正确形成提供了必不可少的实践依据。正是这一点，体现了共产党民族政策的稳中求变的原则，面临复杂形势，共产党并没有就此取消民族自决，而是通过民族区域自治与民族自决的并提，且在实践中有偏向地施行，逐渐地用民族区域自治替代民族自决，在政策的稳定条件下，通过不断积累小的变化以达到最终的目标。此后，这一民族区域自治便成了我国处理民族问题的基本政策，在六届六中全会上，毛泽东向全党提出了“使马克思主义在中国具体化”的任务。民族工作方面也是如此，就在新中国成立前后，李维汉、周恩来又先后对我国为什么要实行民族区域自治，而不是联邦制进行了论证。这里则体现了渐进决策的稳中求变的原则。共产党的民族政策并没有出现大起大落，甚至相互违背的情况，而是在不断实践与反复讨论决策中确立下来，既有利于国家社会的稳定，也使政策能良好地契合我国的国情。随着民族区域自治思想的明确，共产党则一直奉行至今，民族区域自治政策实行至今，也符合了林德布羅姆所强调的，政策一旦作出就应该保持一定的稳定性。

四、结语

民族问题是关乎我国统一、社会稳定、关乎各民族团结与发展的重要问题，对于民族问题的政策解决，采用渐进决策的模式是较为符合我国国情和选取合适政策的。虽然当时的政治与社会环境并不稳定，然而这不影响渐进决策的内涵，即决策的连续性与积累性，联系到民族政策来说，随着现代民族国家概念的提出与民族国家的确立，民族与国家的关系也逐渐被人们重视，所谓的民族国家，并不是说一个民族一个国家，而应该是一个国家一个民族，在我国，即中华民族大家族，因此一个民族一个国家意义上的联邦制并不适合我国，相反却被帝国主义拿来当作分裂中国的借口，只有在国家统一的前提下，尊重和保护各少数民族，实行合理的民族政策，才是适合我国国情的一条道路，共产党一开始由于受到历史局限，因此提出了民族自决与联邦制来解决我国民族问题，但并没有立即实施，一是没有条件，而是共产党本身也仍在讨论之中，其后面临危急的形势，党迅速觉悟，之前的提法并不完善，因此又提出民族区域自治作为政策补充，并逐渐将其确立为主体地位，这里渐进决策的优势就明显地体现出来，即在大多数决策的时候，尤其是关乎重大问题的决策，往往涉及到非常多的因素，因此显得十分复杂，而决策与政策的制定又必然要受到政治、技术和现行计划和不可知因素的制约，因此决策者很难进行理性化的周密分析，而更多采用的是渐进分析，以不断的一系列递进的小政策的积累逐步迈向目标，这样即方便在决策过程中根据不断出现的新情况进行适当调整与政策修补，也可以使政策更加适应现实情况，更好地解决相应问题。

注释

1中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

2中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

3中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

4中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

5中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

6中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

7中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.

8丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论[J].国际技术经济研究，1999（3）.

9[美] 查尔斯·林德布洛姆.《决策过程》[M].竺乾威，胡君芳译.上海：上海译文出版社，1988.

参考文献

[1]中共中央统战部.民族问题文献汇编[M].北京：中共中央党校出版社，1991.