普惠金融国内外发展现状及比较分析

陈郁城

摘 要：普惠金融发展在促进金融改革、维护金融体系平稳发展、减少贫困现象等方面均有积极作用。亚洲的孟加拉国、印度，美洲的墨西哥、巴西、秘鲁，非洲的肯尼亚、南非等国家和地区的普惠金融实践经验，对我国推进普惠金融发展有着重要的借鉴意义。

关键词：普惠金融 经验借鉴

1、普惠金融国际发展现状

2013年，世界银行国际金融公司（IFC）与世界银行扶贫协商小组（CGAP）共同发布了《2012年普惠金融：加深全面了解》。该报告指出，全球约75%的贫困人口无法获得正规的金融服务，各国应建立普惠金融体系，开发低成本、多样化的金融产品，支持金融基础设施建设，并出台政策措施保护和支持普惠金融发展。截至目前，二十国集团已经成立了普惠金融专家组（FIEG），推动成立了全球普惠金融合作伙伴组织（GPFI），在世界范围内还成立了普惠金融联盟（AFI）等专门性国际组织，组织研究普惠金融指标体系，评估各国普惠金融推进程度和金融服务覆盖范围。

在联合国和G20国家领导人的积极推动下，目前已有越来越多的国家将普惠金融作为本国金融服务的改革发展目标，并积极采取多种措施同步推进，力求消除贫困，提高国民生活水平。其中，孟加拉国、墨西哥、巴西、肯尼亚和秘鲁的普惠金融发展模式独特，成效显著，对我国全面推进普惠金融发展有重要的借鉴意义。

1.1 孟加拉国普惠金融发展——格莱珉银行

20世纪70年代，孟加拉国穆罕默德·尤努斯开创了小额信贷项目，为农村等贫困地区人群提供小额无抵押贷款，并创建了以贷款小组为核心的风险控制模式，贷款小组成员间承担连带保证责任，减少了贷款风险。1977年，尤努斯创建了全球首家专门向贫困人群发放小额贷款的乡村银行——格莱珉银行Grameen Bank。该银行主要发放无抵押的小额贷款，项目运作良好，用实践证明了贫困者有能力负担小额信贷的利息，且还款信誉不低于有抵押的贷款者，打破了“无恒产者无恒誉”的传统银行经营理念。格莱珉银行以足量、小额、价格合理的信贷，为传统金融制度下无法得到贷款的社会最贫困阶层人群提供了起步发展的资本，改善了低收入人群的经济状况和生活水平。格莱珉银行凭借商业化的运作模式和良好的贷款管理办法，已经连续十年保持盈利，为世界各国小额信贷项目还款难、风险高、小额信贷机构难以自负盈亏等问题提供了成功经验和解决方案。

20世纪末，孟加拉国等发展中国家大力发展直接信贷项目，使得传统金融机构不能根据风险回报有效配置资源，信贷项目可持续性受到影响。进入21世纪，孟加拉国小额信贷机构的金融产品和服务开始多元化发展，逐步进入微型金融领域。随着孟加拉国小额信贷机构业务范围不断扩大，机构开始扩张并尝试市场化运作，转型为专门提供普惠金融服务的微型金融机构。资金渠道的扩大，提高了机构抵御风险的能力，在议定程度上保证了普惠金融项目在财务上实现可持续发展。

1.2 墨西哥普惠金融发展——康帕图银行

2005年以来，墨西哥政府积极推进政策和法律法规改革。在墨西哥中央银行、墨西哥国家财政和公共信贷部门以及证券委员会的配合下，墨西哥政府制订了《2007-2012年国家发展规划》和《2008-2012年国家发展融资计划》，从国家金融体系发展的层面，进一步推进银行体系改革，要求银行率先为民众提供多元化的金融服务，并设立了在2020年前实现普惠金融的国家目标。2007年，墨西哥中央银行和证券委员会将建立“健全的普惠银行体系”纳入职能范围，制定并实施了一系列相关措施，通过电子支付来发放社会福利、免费开设移动支付存款账户和办理公司业务等。直接推动银行法律法规改革，允许非金融机构在农村地区提供金融服务，允许专业型银行实行差别监管，根据目标服务人群的不同，提供多样化服务。将小型信贷机构纳入正规吸收存款机构管理，保证风险可控。

在金融风险监管方面，墨西哥实行严格的资本充足率监管，并在《墨西哥银行法》中加入快速修正體系，使银行和监管者可以在银行资本低于最低法定资本时迅速采取应对措施。墨西哥还设立了两个信用注册机构，收集和整理个人、企业的信用状况，帮助金融机构防范和监控风险。在规范市场规律、加强信息信息披露方面提出明确要求，促使金融市场、金融机构提高透明度，为消费者提供准确、全面的金融产品设计与销售过程，使消费者更理性地评估金融市场和金融产品。在消费者保护方面，墨西哥对银行存款实行明确的存款保险制度，还设立了国家保护金融服务用户委员会，对各类金融机构和金融服务进行严格的监督和管理。同时，广泛普及金融知识，打造金融教育强国，使贫困地区人民了解并主动接触金融服务，提高其生活水平。

墨西哥最大的小额贷款机构康帕图银行Compartamos Banco，在推动墨西哥普惠金融发展进程中发挥了重要作用，现已成功完成小额贷款公司到商业银行的转型并上市融资。康帕图银行是小额贷款公司成功商业化的典范，其商业化过程可以为包括我国在内的发展中国家普惠金融实践提供参考和借鉴。

1.3 巴西普惠金融发展——巴西联邦储蓄银行

巴西注重利用金融创新，扩大金融覆盖人群，其中最著名的创新举措是创建了代理银行业务模式。20世纪70年代，巴西首创代理银行模式。巴西中央银行将其定义为在银行无法设立分支机构的地区为客户提供金融服务的渠道和手段，可以令银行和非银行机构在金融领域达成合作，以扩大金融服务范围。商业银行通过与代理商签订合约，推进无网点银行业务，利用零售商店、加油站、邮政网点等零售代理点，为缺少传统银行网点的边远、贫困地区居民提供存款、取款、电子资金转账、信息传输等金融服务。这是一种新型普惠金融模式，是目前世界各国提升金融可获得性的典型做法之一，能够在控制银行运营成本的基础上，迅速提高银行的金融服务覆盖范围。

相比较传统普惠金融方式，代理银行制度最大的优势是节省了银行的扩张成本，发展一个代理商所需的成本仅是新建一个银行机构网点成本的0.5%。代理银行制度可以减轻银行的财政负担，使银行将资源、资金集中于发展核心业务或创新金融产品，是银行以最低成本推广金融服务、扩展客户范围的渠道。

在金融产品和服务创新方面，巴西联邦储蓄银行创设了一种简化的货币账户——CaixaAqui，客户只凭身份证、纳税档案号、居住证明即可在该银行任一网点或代理商处开设这种账户，无须像开设其他类型账户一样经历繁琐的审批手续。开设账户后，客户可以在代理商处将货币转换为账户中的虚拟数值，或进行提现、转账等。巴西联邦储蓄银行代理商超过15000万家，遍布巴西5500多个行政区，现已做到每个客户与最近的银行网点或代理商不超过3公里，是巴西代理银行制度的范例。

1.4 肯尼亚普惠金融发展——M-Pesa手机银行

肯尼亚的贫困人口比例约4成，普惠金融发展需求强烈，目前其普惠金融最重要的特色是手机银行的快速发展。2014年肯尼亚中央银行调查数据显示，仅有77%的肯尼亚人口位于金融服务的5公里覆盖范围内，每10万人仅拥有162个金融站点，贫困和偏远成为肯尼亚扩大金融覆盖范围的最大障碍。由于肯尼亚缺少信息传播技术基础设施，加之宽带使用费用昂贵，众多肯尼亚人民选择通过手机等移动终端访问互联网。

目前，肯尼亚收集普及率远远高于银行账户普及率，肯尼亚先进的移动金融支付体系弥补了全国基础设施建设落后、金融机构物理网点不足、边远地区人民无法享受银行服务的不足。未来，手机银行和移动支付可能取代银行卡和信用卡，成为非洲最普及的付款方式。

肯尼亚移动金融支付体系的迅速发展得益于金融监管部门允许统一开发手机银行，并授权肯尼亚最大通信运营商Safaricom于2007年推出手机银行系统M-Pesa。目前M-Pesa已经成为肯尼亚最大的手机转账和支付平台，为肯尼亚带来了许多积极影响，提高了社会的金融普及水平及整体的支付效率，为各国移动金融服务普惠金融提供了可行的方案。

1.6 秘鲁普惠金融发展——金融審慎监管

最近几年，秘鲁大力普惠金融，尤其重视普及金融知识和平等保护金融消费者权益。秘鲁银行保险和养老金监管局（SBS）是秘鲁国家金融监管机构，倡导增加金融信息公开透明程度，促使偏远、贫困或农村地区较少使用传统金融服务的人群更加信任金融机构，鼓励金融机构开展金融知识普及服务，使低收入人群更加理智地使用金融产品和服务。

秘鲁有较为完善的金融监管框架和消费者保护体系。在机构设置方面，最核心的是银行保险和养老金监管局SBS，负责监管银行业、保险业、微型金融机构、养老金机构等金融部门，执行银行业、保险业、养老基金的各项法律法规。SBS下设金融消费者保护部和养老金监管部，金融消费者保护部负责保护银行业金融消费者、监管金融市场、披露金融机构信息、普及金融知识和制定普惠金融措施等事项，养老金监管部负责保护养老金和保险业的金融消费者。

SBS对秘鲁小微金融领域实施审慎监管，监管内容主要有四个方面：一是最低资本和资本金充足率。二是不良贷款。三是贷款损失准备金。四是关联贷款。

二、普惠金融国际发展现状

普惠金融发展在促进金融改革、维护金融体系平稳发展、减少贫困现象等方面均有积极作用。亚洲的孟加拉国、印度，美洲的墨西哥、巴西、秘鲁，非洲的肯尼亚、南非等国家和地区的普惠金融实践经验都对我国推进普惠金融发展有重要的借鉴意义。我国需要客观评估国内金融服务的可获得性和普惠金融的发展现状，与国际经验开展比较研究，寻找差距和不足，进而有针对性地提出改进方法和政策措施。

2.1 各国普惠金融发展的成功经验和比较分析

（一）孟加拉国以发放小额信贷为途径的普惠金融实践经验

孟加拉国无抵押小额信贷模式的成功还在于独特、有效的风险控制方法。孟加拉乡村银行将稳健作为发展原则，在设立最初阶段，当每家分行客户超过100人并且运营情况均良好时，才可以设立下一家分行，以将银行整体风险置于可控范围内，避免因追求商业利润而出现的盲目扩张情况。孟加拉乡村银行在发放无抵押小额贷款时，针对孟加拉国贫穷地区的现实情况，建立了共同利益贷款小组制度，将有相似经济和社会背景的贷款人分成一组，使贷款人相互制约和监督。连带责任制度促使组员互相帮助和监督，将小额信贷机构的贷款项目追踪成本转嫁于各贷款小组，降低金融机构运营成本，大大降低了由于信息不对称和抵押担保不足带来的贷款项目风险，孟加拉乡村银行也因此保持了95%以上的还款率。

（二）墨西哥以政府为主导的普惠金融实践经验

墨西哥普惠金融的迅速发展源于墨西哥政府的重视和积极推动，具体措施可以归纳为以下三个方面：一是墨西哥政府将普惠金融纳入政府和中央银行的职能范围。墨西哥政府确立了2020年全面实现普惠金融的目标，制订了一系列普惠金融量化监测指标，建立公共数据库，定期发布普惠金融报告。二是墨西哥政府为普惠金融发展提供了全面的政策扶持，在国家层面制定政策，监督各利益相关者将目标具体化并及时实施，强调部门间协作。三是加强顶层设计，由国家财政和公共信贷部发起，中央银行和证券业委员会配合，共同制订了多个“国家发展计划”，推动银行体系改革，要求商业银行率先提供小额金融服务，提高贫困地区金融服务的可获得性。

（三）巴西以代理银行为核心模式的普惠金融实践经验

巴西代理银行制度成为巴西普惠金融发展的重要推动力，在以低成本拓展金融覆盖率、提高偏远地区资金可获得性方面取得显著成效。巴西充分利用各类零售商业网点作为代理银行，弥补农村和边远贫穷地区金融服务空白，将银行基础金融服务与遍布全国的各零售商业网点结合，节约了营业场所和人工成本支出，将大量小额账户的存贷款、交易业务分担给各地零售商，在降低金融服务成本、解决银行柜台业务量过于集中问题的同时，增强了低收入群体的金融服务可得性。

（四）肯尼亚以手机银行为重要媒介的普惠金融实践经验

肯尼亚利用国内手机普及率远高于银行账户普及率的优势，借助手机银行这一现代创新技术，为边远、农村地区人群提供效率高、成本低、操作简单的移动金融服务。肯尼亚最大的移动运营商Safaricom率先推出手机银行平台——M-Pesa，将移动技术和家庭汇款需求紧密结合起来，充分整合利用现有资源，开发了原有移动业务的零售商如手机网点作为手机银行的代理网点，使手机银行账户里的货币可以在代理网点提现，优化了拥护体验，也为移动支付业务在全国的快速扩张提供了有效、经济上可行的发展思路。

（五）秘鲁以保护金融消费者为主要目标的普惠金融实践经验

秘鲁重视建立全面、统一的小微金融监管制度，规范小微金融发展，保护普惠金融中的众多消费者。通过建立多个监管机构、制定部门规章制度及监管指引，逐步细化金融消费者权益保护的框架。除国家金融监管部门外，秘鲁设立了保护竞争与知识产权机构等多个部门，互相合作和监督，共同保障消费者利益。建立多个规章制度，要求金融机构定期披露产品和服务信息，提高金融产品透明度，使消费者更加理智地选择金融产品和服务，减少信息不对称引起的消费者权益受损。

2.2 国际经验对我国的借鉴意义

（一）真正做到以穷人为主体，为弱势群体服务

我国可以学习孟加拉乡村银行的经验，将小额贷款真正用于支持弱势群体，扶贫济困，建立福利性兼顾可持续发展的小额贷款机构。小额贷款要发放给真正贫困的人群，不以是否能够提供抵押物为貸款发放标准，可以由小额信贷机构指导贷款者投资理财，要求其定期、少量储蓄，树立金融观念。贫困妇女是弱势群体中最难得到信贷支持的群体，我国要重视贫困妇女的贷款可得性，利用小额信贷解决其在金融服务中被边缘化的问题，使其成为小额信贷的重点支持对象。

（二）建立市场化经营的小额信贷机构

国际经验表明，小额信贷机构的运作和管理应遵循市场化原则，不由政府或国有商业银行通过行政手段控制，不应模糊小额信贷项目与政府扶贫措施的界限。孟加拉国、墨西哥等国的经验表明，目前小额信贷的最优模式是非政府组织发起小额信贷项目或成立小额信贷机构，通过市场化运营和政府支持，共同组成商业化可持续发展的普惠金融运行体系。我国可以继发展过程中充分发挥引导和支持作用。引导和鼓励小额贷款机构积极参与市场竞争，在竞争中创新业务模式，细分客户市场。并积极制定和调整坏账准备金率、资本充足率等防控小额贷款风险的监管标准，维护国家金融运行安全。政府可以从法律法规、税收优惠和资金支持等多方面着手，为小额信贷机构稳定和可持续发展创造外部条件。充分发挥金融市场的资源配置作用，实现政府与小额信贷机构分工协作，共同推进普惠金融服务低收入人群。

（四）以需求为中心，进行普惠金融产品设计

国际社会上成功的普惠金融发展模式，如大力发展小额信续推进利率市场化改革，逐步取消贷款利率定价机制，允许小额信贷机构在法律监管下自主确定利率，充分激发小额信贷机构的市场竞争意识和贷款人的生产积极性，提高还款率。

（三）政府充分发挥职能作用，为普惠金融发展提供更多支持

我国政府可以借鉴墨西哥、秘鲁的实践经验，在普惠金融

贷项目、代理银行模式、移动金融模式等，普遍避开了竞争激烈的传统金融市场，在分析本国低收入人群的需求特点和偏好的基础上，进行金融创新，设计出新型普惠金融产品和服务。世界各国在推进普惠金融时没有固定的模式，我国可以借鉴巴西代理银行模式、肯尼亚移动金融服务等新金融服务形式的发展经验，深入调查和把握低收入人群独特的金融需求特点和偏好，在适应我国普惠金融发展现状的基础上，允许民间金融机构、非政府组织开发低收入人群需要的新产品和新服务。

（作者单位：中山大学岭南学院 广东广州市 510275）