我国科技人才政策恢复时期的特点分析

黄园淅 赵吝加

摘 要：对政策的发文时间、发文机构等外部属性进行分析，是政策文本内容分析的有益补充。1978年至1984年是我国科技人才政策恢复时期，也是科技人才政策体系形成的基础时期。对这一时期我国科技人才政策的发文时间、发文机构及其合作关系进行分析，可以发现，这段时间内我国科技人才政策发布总量不大，但呈现波动中增加的态势；政策发布以部门单独发文为主；政策制定参与部门多，以国务院为主导；部门联合发文关系中，国家科委和劳动人事部起到了关键作用。

关键词：科技人才政策；外部特征；发文机构；社会网络

中图分类号：G 3 文献标识码：A 文章编号：1672-7312（2016）05-0502-07

科技人才是我国特有的概念，科技人才政策是指国家机关、政党及相关机构在一定时期内采取的涉及科技人才队伍培养、引进、使用和管理等活动的一系列法令、措施、办法、条例的总称，除包括专门针对科技人才的政策外，也包括科技体制改革、高等教育等政策中涉及科技人才的政策[1]。建国以来，科技人才政策在我国科技人才的培养、评价、使用、激励等方面都发挥过重大作用，为我国科技人才队伍的迅速成长做出了关键性的贡献。1978年，党中央召开全国科学大会，邓小平重申科学技术是生产力、知识分子是工人阶级的一部分的观点，带来了我国科技的全面复苏，也为科技人员迎来了科学的春天。十一届三中全会的召开，标志着我国进入以经济建设为中心的改革开放新时期。1978年至1984年是我国科技人才政策恢复时期，也是我国科技人才政策体系形成的基础时期。

科技人才政策是一个复杂的体系，政策研究的常见方式包括对政策内容本身的解读，和时间序列上对于政策演变的分析，这些思路都是从政策正文所反映的思想和政策工具、措施等方面进行分析。除此之外，政策文本还包括发文机构、发文时间等外在属性，在以往的研究中，这些属性常常被研究者所忽视。这些政策正文以外的属性称为政策文本的外部属性。实际上，通过整理和分析外部属性所包含的信息往往能够发现一些政策正文分析中无法显示的含义。文中对1978年至1984年我国科技人才政策的外部属性进行梳理，以期了解这一时期我国科技人才政策的特点。

1 数据基础

以我国1978年至1984年中央政府頒布的科技人才政策文件为研究对象，从《我国科技政策要目概览》[2]、清华大学科教政策研究中心政府文献数据库以及政府官方网站收集了涉及科技人才的政策文献。结合已有的学者的研究经验[3]，在构建此文献数据库的过程中，有6类文献不计入科技人才政策文献范围：

1）领导人讲话、信函和批示；

2）附属于其他文件的目录、清单；

3）以社会科学为对象的政策文献；

4）针对某一具体领域的技术规范、标准；

5）各种工作总结、形势分析报告和年度工作任务等；

6）由地方立法机关和行政机构制定的地方性法律和规章。

对所收集的政策进行编码后，邀请科技人才相关领域专家对初步筛选的政策文件进行审议，从而最大限度地确保研究对象的科学性和有效性。经过筛选，最终遴选出1978年至1984年我国中央级政府机构颁发的科技人才政策文件189件，其中包括法律、条例、实施办法、纲领、决定等文献形式。

2 时间上的数量特征

2.1 总量特征

对1978年至1984年科技人才政策进行统计，共有政策文件189件。这一时期科技人才政策的主要任务是拨乱反正、恢复和落实各项“文化大革命”前的知识分子政策[4]。由于是科技人才政策体系初步建立时期，这一阶段的科技人才政策总量并不多。

2.2 时间变化特征

以年份为单位，这一时期科技人才政策数量整体呈现波动中增加的特征。1978年发文总数为14件，1980年为28份，是1978年的2倍。1981年，科技人才政策发文数量超过30份。1982年发文数量达到这一时期的顶峰，为37件，约为1978年的2.7倍。1983年至1984年，发文数量有所下降，但仍保持在20份以上的水平（如图1）。

3 发文机构分类的数量特征

1982年，国务院展开了改革开放以来第一次大规模的机构改革，范围包括各级党政机关，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次改革以精兵简政为原则，在精简机构方面做出了很多努力[5]。正因如此，1978年至1984年的科技人才政策发文部门统计中，涉及到部分发文机构名称的变更。据核查，研究中涉及变更的机构主要有国家人事局、国家劳动总局、国务院科技干部局、农垦部、农业部、第一机械工业部。其中，国家劳动总局、国家人事局、国务院科技干部局、国家编制委员会合并成劳动人事部；农业部、农垦部、国家水产总局合并设立农牧渔业部；第一机械工业部与农业机械部、国家仪器仪表工业总局、国家机械设备成套总局合并成立机械工业部；水利部和电力工业部合并设立水利电力部。以1984年发文机构所用名称为准，对1978年至1984年间科技人才政策发文机构名称进行统一（见表1）。

3.1 发文机构的数量结构

1978年至1984年科技人才政策发文机构共有57个（见表2），几乎囊括了全国各大部委。其中，国务院发文数量44份为最多，约占这期间科技人才政策发文总数的三分之一；其次是劳动人事部39份，卫生部16份，国家科委13份。据统计，26个部门只发文1份，占全部发文部门的45.61%.在这些部门的发文中，既包括部门单独发文，也包括联合发文。有的机构既与其他机构联合发文，也单独发文，如国务院、财政部，国务院办公厅、劳动人事部、教育部、农牧业渔部、卫生部、中共中央、中共中央办公厅、中科院、中组部等；有的机构只单独发文，如全国人大、全国人大常委会、冶金工业部、国家出版局、国家计量总局等，有的机构经常联合发文，如国家科委、国家农委、国家计委、共青团中央等。

有单独发文的机构数量为38个，包括国务院、劳动人事部、卫生部、中共中央、教育部、国家建委、财政部、中科院、国务院办公厅、农牧渔业部、全国人大、粮食部冶金工业部等。国务院的发文数量仍保持了绝对领先优势，为39份；其次是劳动人事部16份、卫生部10份。

有联合发文的机构数量是35个，包括劳动人事部、国家科委、财政部、教育部、卫生部、国务院、国家农委、中共中央办公厅、农牧渔业部、中共中央、国务院办公厅、国家计委等。其中劳动人事部发文数量23份为最多，占联合发文总数的76.19%；其次是国家科委13份、财政部9份、卫生部6份。在联合发文部门里，作为第一发文部门数量最多的是财政部和卫生部，均为5份，其次是国家农委、劳动人事部、中共中央办公厅均为4份。

3.2 政策数量的结构特征

从发文机构角度看，所有政策中部门单独发文多于联合发文，且联合发文以2部门发文为主。1978年至1984年间的189份科技人才政策文件中，部门单独发文文件148件，占总数的78.31%，联合行文文件41份，占21.69%（如图2所示）。联合发文中，2部门联合发文最为普遍，共发文26份，占联合发文总量的63.41%；其次是三部门联合发文，共发文8份；四部门联合发文4份；5个及5个以上部门联合发文4份。

4 发文机构的网络结构

社会网络是指社会行动者及他们之间的关系的集合。这种关系和活动可以用网络或者图来进行表示，表现为由多个节点和各点之间的连线组成的集合[6]。其中，每一个节点用来表示一个行动者，而一条边的链接用来表示2个行动者之间的关系。利用网络图可以研究该网络的结构特性，以及每一个社会行动者的职责、位置、威望等属性。在科技人才政策的发文部门中，也存在着联合发文的“社会网络”。发文机构即为社会网络中的行动者，是网络中的各个节点；机构间联合发文的关系代表了网络中行动者的活动与关系，在网络中用连接2个节点的连线表示。选取1978年至1984年联合发文的41份科技人才政策为分析样本，针对发文机构联合发文情况，利用社会网络分析中的整体网分析方法，以发文部门为观测对象，对发文部门之间的网络关系进行分析。

4.1 发文机构网络的基本统计量

4.1.1 网络规模

根据社会网络分析中的定义，网络规模指网络中包含的全部行动者的数目。通常来说，网络规模越大，其结构越复杂。在1978年至1984年，我国科技人才政策联合发文涉及的机构数量为35，则该网络规模为35.

4.1.2 网络密度

在社会网络的无向关系网中，网络密度为网络中“实际关系数”除以“理论上的最大关系数”，即

ρ=2mn（n-1）.（1）

其中，m为网络中实际关系数；n为网络中行动者的数目。总体来说，网络密度越大，该网络对其中行动者的态度、行为等产生的影响可能越大。

考察1978年至1984年我国科技人才政策联合发文机构网络中各节点彼此之间存在的关系，计算得到该网络的网络密度为0.85.

4.2 发文机构的网络结构特征

“中心性”是社会网络分析的研究重点之一[7]。借用社会网络分析中衡量节点中心性的指标对1978年至1984年我国科技人才政策联合发文的机构网络进行定量分析，主要分析指标是度数中心性和中介中心性。由于文中所涉及的网络规模较小，使用中心性绝对值进行计算和分析。

4.2.1 度数中心性

在无向图（Undirected Graph）中，度数中心性测量网络中一个节点与所有其它节点相联系的程度。节点i的度数中心度计算公式为

其中，xij为节点i与节点j有直接联系的数量。

在社会网络中，度数中心性测量行动者在诸多关系中的参与程度。得到高分的行动者是网络中最显眼的参与者。度数中心性值越高，行动者在关系网络中的参与度越高。

对分析样本进行社会网络分析，生成发文机构间的整體网络图谱。该图清晰地勾画出各机构之间的联合情况。对网络中各点的度数中心性进行计算，用相同颜色和大小代表相同的度数中心性。

分析样本整体网络度数中心性图谱显示，国家科委度数中心性最大，在科技人才政策联合发文机构网络中是最显眼的参与者。其次是劳动人事部、林业部、共青团中央、农牧渔业部、国家农委等。我国科协、教育部、全国妇联、水利部、中央气象局、国家水产公司、农业银行等在这个机构发文的网络关系中与其他部门的联系有着相同的密切程度（如图2所示）。

机构之间线的粗细表示相连接的2个机构的联系密切程度。度数中心性网络分析表明，劳动人事部和财政部之间连线最粗，表明这2个部门联系最为紧密。实际上，这个2个部门联合发文共7次，是在所有部门中联合发文次数最多的2个部门；其次是劳动人事部和教育部、国家农委和农牧业渔部，分别联合发文5次、4次；中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文3次，其他部门联合之间联合发文2次或1次。

4.2.2 中介中心性

中介中心性（Between Centrality）是以经过某个节点的最短路径数目来刻画节点重要性的指标[8]。在社会网络分析中，中介中心性的含义是，如果2个不相邻的参与者k和j想要与对方互动而参与者i处在它们的路径上，那么i可能对它们之间的互动拥有一定的控制力。中介中心性度量的就是i对于其他结点的控制能力。即如果i处在非常多结点的交互路径上，那么i就是一个重要的参与者。简言之，这些行动者为那些并不直接联结的行动者充当中间人。中介中心性用来衡量行为人（某节点）对资源的控制程度，度数越大表明个人（节点）对这种控制权能获得更多利益好处。网络中有多少个节点就存在着相应节点的中心度，以下式表示。

在科技人才政策发文部门网络的中介中心性分析中，越大的中介中心性表示该部门在联合发文的科技人才政策的制定、颁布中发挥着越重要的作用，也说明了在科技人才领域，该部门控制着越多的资源，对于科技人才政策的影响越重大。

对1978年至1984年科技人才政策发文部门的中介中心性网络发现，国家科委中介中心性高达125.29，是网络中中介中心性最高的部门；其次是劳动人事部和教育部，中介中心性分别为111.90和72.92（如图4所示）。这说明1978年至1984年间，国家科委、劳动人事部、教育部在机构联合发文中发挥着桥梁作用，是联系其他部门共同发文的纽带。这也说明，在联合发文的过程中，国家科委、劳动人事部、教育部是对科技人才政策颁布影响最大的3个部门，这很大程度上是由于国家科委、劳动人事部门、教育部的职能更加集中于科技发展、人才管理和人才培养领域，这也是科技人才政策在这一阶段集中的3个主题。

网络分析结果显示，科技人才领域政策的发文机构联系中，这3个部门发挥着核心作用。在政策的不同方面，经常通过这3个部门与其他部门相联系，如涉及到工资待遇等问题，《我国科学院、财政部、国家劳动总局关于颁发我国科学院保健津贴试行办法的通知》（1980年颁布）为劳动人事部（国家劳动总局）与财政部联合发文，《<关于调整中、小学教职工工资中若干具体政策问题的处理意见>以及教育系统教职工升级人数和增加工资指标等的通知》（1981年颁布）为教育部、劳动人事局（国家人事局、国家劳动总局）、财政部联合发文；涉及到卫生领域科技人才，则由卫生部与其他部门联合发文，如《关于<医疗卫生单位部分职工调整工资方案>中若干具体问题的说明》（1981年颁布）为卫生部、劳动人事部（国家人事局、国家劳动总局）联合发文，《卫生部、教育部关于切实加强针灸教育，大力培养针灸人才的意见》（1982年颁布）为卫生部、教育部联合发文。

5 结 语

科技人才政策的外部特征分析是对科技人才政策内容研究的有益补充。尽管政策文本的外部特征分析尚未深入到文本内容，但仍然能够更清晰地反映政策发布的阶段性特征。作为我国科技人才政策恢复时期，1978年至1984年科技人才政策政策颁布的数量变化和颁布部门的关系呈现出科技人才政策体系初步建立的特点，具体体现在：

第一，数量规模较小，总体呈现波动中增长的态势。1978年至1984年7年间我国科技人才政策总数为189件，平均每年27件，约为1978年政策数量的2倍。数量总量规模不大，且呈现增长态势，与科技人才政策体系初步形成时期的特点相吻合。

第二，以部门单独发文为主，多部门联合尚不明显。1978年至1984年我国189份科技人才政策中，部门单独发文与联合发文件数量之比约为3.5∶1.联合发文中，两部门联合发文最为普遍，约占联合发文总量三分之二。这与这一时期我国科技人才政策刚刚起步，问题的关注点较为集中的社会现实相一致。

第三，政策制定参与部门多，国务院为主导。1978年至1984年科技人才政策发文机构共有57个，几乎囊括了全国各大部委。其中，国务院发文数量44份为最多，是当时我国科技人才政策制定的主导部门。这也体现了自1978年提出“尊重知识、尊重人才”的理念，关注科技人才的成长和发展已经成为国家意志。

第四，部门联合发文关系中，国家科委和劳动人事部是科技人才政策制定、颁布和实施的关键部门。从数量上看，联合发文最多的部门是劳动人事部，参与联合发文数量超过联合发文总数的四分之三。从网络结构上看，国家科委是度数中心性和中介中心性均为最高值的部门。这说明，国家科委和劳动人事部在科技人才政策的制定、颁布和实施过程中是这一时期主要责任部门，也反映了这一时期科技人才政策的主要服务领域。

参考文献：

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