国之统筹 “铁路外交”大格局

2000多年前的西汉，张骞出使西域开辟了闻名后世的古丝绸之路。这条以长安（今西安）为起点，经甘肃、新疆，到中亚、西亚，并联结地中海各国的陆上通道，将中原、西域与阿拉伯、波斯湾紧密联系在一起。经过几个世纪的不断努力，丝绸之路向西伸展到了地中海，成为了各国政治、经济、贸易、文化等多元交流的纽带。

2000多年后的今日，“一带一路”的提出赋予了这条路更多更广的内涵。

路，是连接不同国家不同地域不同文化的基石，交通基础设施的兴建不仅为今日“一带一路”的开启拉开了大幕，也是对两千年前张骞出使的尊重与致敬。

双赢模式

2014年，由中国企业参与建设的连接土耳其首都安卡拉和土耳其最大城市伊斯坦布尔的高速铁路（安伊高铁）二期工程实现全线贯通。这是中国企业在海外承建的第一条高速铁路。

2015年，中国与俄罗斯签署莫斯科至喀山高铁项目勘察设计合同，成为中国高铁走出国门的“第一单”。

由中国企业承建的沙特“麦加-麦地那”段的麦麦高铁正在修建中。

由中国企业建设的首条海外全中国标准铁路蒙内铁路（蒙巴萨港-内罗毕）也正在紧张建設中，这是肯尼亚百年来建设的首条新铁路。

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而早在2009年，中国已确定周边三条高铁规划战略——中亚高铁、欧亚高铁和泛亚高铁，其中前两条都辐射到欧洲。

中亚高铁与古老的“丝绸之路”正好重合，取道吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国家，经过伊朗，再到土耳其，最后抵达德国。计划中的欧亚高铁从伦敦出发，经巴黎、柏林、华沙、基辅，过莫斯科后分成两支，一支入哈萨克斯坦，另一支遥指远东的哈巴罗夫斯克，之后进入中国境内的满洲里。

另外一条泛亚铁路，是覆盖东南亚地区的高铁网络，计划从昆明出发，途经越南、缅甸、柬埔寨、泰国、马来西亚等国家，最后抵达新加坡。

面对中国铁路建设的快速发展与对外发展的态势，有外媒称中国打算编织一张高铁网络覆盖世界。而事实上，中国高铁“走出去”战略已经推行5年。如今，在世界各大洲，中国高铁都在积极参与。希望和沿线国家搭建起协同合作、互惠互利的双赢模式。

交通先行的缘由及保障

2015年3月28日，国家发改委与外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。

《愿景与行动》明确了交通先行的主旨。由于政策包括的国家和地区，普遍存在交通不便利、基础设施相对落后的情况，发展中国家要想加快经济发展，必须搞好包括交通在内的基础设施建设。因此，陆路通、水路通对“一带一路”建设至关重要。

而回望历史，自然地理的差异和连年战乱的纷争，让东西方长期阻隔，张骞的出使从地缘上打通了这一阻隔，而随着他们一行沿路的深入，给各国带来了东西方文明的互通互惠。

某种程度上来讲，交通是否顺畅从古至今都决定着国与国之间来往的频次、密度以及和谐度。而今天的交通先行，必须要有强大的技术作为保障和支撑。

当习近平总书记2013年9月在哈萨克斯坦提出“一带一路”构想时，我国的技术保障早已为这场盛宴积淀下了丰盛的资源。

2015年3月5日，国务院总理李克强在《政府工作报告》中着重指出，铁路投资要保持在8000亿元以上，新投产里程8000公里以上，在全国基本实现高速公路电子不停车收费联网，使交通真正成为发展的先行官。

来看一组数据：据中国轨道交通网统计，截至2015年底，中国高速铁路运营线路总共71条（段），运营总里程达2.36万公里，位于世界第一位。2016年已启动或即将启动的有12条高速铁路线路开工，开工线路里程总共为3157.63公里，投资总额约达到5000亿元，约占“十三五”规划初步方案的18%。

高铁作为中国铁路最大亮点，在短短几年时间里，取得了辉煌的成就，更是以多项国际第一的成绩领跑世界，成为中国经济腾飞的强劲引擎。世界各国纷纷到中国“取经”，高铁出口让世界开始执行中国标准；“高铁之心”与“高铁之脑”的诞生，实现了从“中国制造”到“中国创造”的飞跃；在高铁发展战略的指导下，绘制出四大跨境高铁线的宏伟藍图；南北车合并成中国中车，强强联手，相得益彰；兰新铁路创造出了多个铁路建设的奇迹……

相较于国内交通运输业蓬勃发展的态势，中国与其他国家在交通基础设施建设上长久以来也拥有着良好的互动。

经过近现代规划建设，如今，已形成两条亚欧大陆桥，第一亚欧大陆桥，从符拉迪沃斯托克横穿西伯利亚，经莫斯科等到达荷兰鹿特丹港，哈尔滨、大同分别有出境支干线连通。第二亚欧大陆桥，自连云港经7个省、区，出新疆阿拉山口通向中西亚、欧洲各地，通过东端海路将东亚及东南亚诸国，与亚欧40余国家连通。渝新欧、郑新欧、西新欧、义新欧、汉新欧、蓉欧铁路都出新疆阿拉山口，经中西亚通欧洲，可认为是其支干线。南方广西南宁、云南昆明都有连接越南的铁路。更有多条跨境公路，如昆明有三条通缅甸公路及通老挝、曼谷、河内公路；连接欧洲西部–中国西部的双西公路。

早在2006年4月，联合国亚太经济社会委员会第62届大会通过《泛亚铁路政府间协定》，规划出4条泛亚铁路线：

一是北路，自朝鲜半岛经中国、蒙古、哈萨克斯坦、俄罗斯、白俄罗斯、波兰、德国，贯穿欧洲和太平洋。

二是南路，自土耳其、伊朗、巴基斯坦、印度、孟加拉、缅甸、中国云南、泰国、马来西亚到达新加坡。战略构想是两边延伸至深圳港、荷兰鹿特丹港，建成第三亚欧大陆桥。

三是南北线，连接北欧与波斯湾，自芬兰经俄罗斯可分成三条支线，南下汇于德黑兰，可达伊朗阿巴斯港。

四是东盟通道，从中国昆明出发，在中南半岛分东中西三线，汇于曼谷，经吉隆坡到新加坡。

如今看来，《泛亚铁路政府间协定》与中国提出的“一带一路”战略交通布局有着高度的一致性，战略构想与规划的泛亚铁路线基本吻合，泛亚铁路涉及的28个国家有18国正式签字，具有法律效力，“一带一路”战略与泛亚铁路规划对接，可减少疑虑和阻力，易于引起沿线国家的共鸣和响应，接受中国的倡议参与“一带一路”建设。

挑战与风险

推进“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”建设，是党中央根据全球形势变化，统筹国内、国际两个大局做出的重大战略构想。交通运输作为经济社会发展的基础性、先导性和服务性行业，是“一带一路”形成和发展的基础条件和主要载体，也是“一带一路”建设的优先领域。

然而，推进“一带一路”建设与发展，仍存在许多挑战与风险。

尽管区域内大多数国家对“丝绸之路经济带”建设给予了积极响应，但由于意识形态、经济发展和利益需求等差异，认识程度参差不齐，因此区域内相关国家对建设“丝绸之路经济带”的认同感需进一步增强。在多年来与相关国家推进交通互联互通的工作中，经常遇到管理政策、体制、方式、标准规范等方面的障碍，解决难度较大。

一些国家的有关部门对互联互通促进经济发展的意义认识不够，过分强调本国利益，影响了互联互通的进展，同时还存在乱设卡、乱罚款、乱收费的问题，这些都是中国企业“走出去”有可能会遭遇的问题。因此在“一带一路”战略推进过程中，一些国家的部门管理规范性尚待进一步完善。

国内推进互联互通的体制机制还存在事权界定不够清晰的问题。一些工作涉及国家许多部门和相关省市，缺乏高效统一的指导、协调和明确具体的规划。此外，交通运输互联互通基础设施建设的资金需求很大，国内财政资金支持能力有限，民营资本投入的积极性还不高，这些难题都急需解决。

国之统筹

面对如此复杂的国际格局和不可控的形式变化，推进“一带一路”建设和发展，需从国家层面和长远发展着眼，做好顶层设计，扎实有序推进。

有相关专家学者建议：建立统一、高效、权威的指导协调机制。推进“丝绸之路经济带”建设和发展，既是内事，也是外事，需统筹国内、国际两个大局，统一思想认识，做好顶层设计，统筹制定规划，分步有序推进。专家建议在国家层面健全和完善由相关部委、省市参加的推进“一带一路”建设和发展的指导协调机制。

继续把交通运输作为建设和发展“一带一路”的优先领域，加大政策和资金支持力度。可考虑参照与东盟合作的模式，设立一个发展基金，用于經济带交通基础设施建设，还需统筹使用各项发展基金，提高使用效率。

发挥规划引领作用，推进项目建设。制定规划要注重了解相关国家规划、标准，并尽可能与之相衔接。需在规划中确定一批急需的、标志性的重大项目，可在中欧、中蒙俄、中巴、孟中印缅、大湄公河次区域运输通道上选一些重大、关键项目，加快项目建设，以带动“一带一路”的建设和发展。

国务院已将云南确定为向西南开放的桥头堡，新疆也是国家重點支持的地区，两省区已成为南北“丝绸之路经济带”的关键节点和枢纽。近年来，两省区加大交通基础设施建设力度，成效显著。但由于两省区经济发展相对滞后，实力有限，难以完全靠自身力量对交通基础设施进行大规模投入，所以还需国家加大投入。应考虑将两省区相关交通基础设施建设纳入“一带一路”建设的总体规划，加大支持力度。

在推进“一带一路”建设和发展中应注意与国际组织合作，发挥他们的作用，如亚太经合组织、亚洲开发银行、上合组织等。