新加坡中央公积金制度对我国住房公积金制度的启示

张 萌

【摘要】本文通过对新加坡中央公积金制度的研究，并在对我国与新加坡中央公积金制度比较分析的基础之上，得出了我国现行住房公积金制度合理可行的改革建议。

【关键词】新加坡公积金；住房公积金；公积金制度

一、引言

在城镇住房制度改革的过程中，我国学习了新加坡中央公积金制度的成功经验，并结合我国城镇住房制度改革中遇到的实际问题，创造性地创立了我国的住房公积金制度，即一种义务性长期住房储金制度。我国住房公积金制度的建立初衷是希望通过社会互助性融资，解决城镇居民的买房问题，让普通职工特别是中低收入家庭买得起房、住得上房，以保障社会公平，维持社会稳定。

二、新加坡中央公积金制度

（一）中央公积金制度的发展过程

1、第一阶段为初创阶段（1955年-1965年）

中央公积金制度实行初期，政府主要是为了解决绝大多数中小企业雇员的养老问题。因此，工作的重点主要是理顺各方面的关系，根据社会成员的不同情况制定相应政策。

2、第二阶段为调整阶段（1965年-1978年）

1965年8月，新加坡独立，新政府开始在更广阔的范围进行探索。1968年9月1日，新加坡开始了中央公积金制度下的第一个计划——公共住房计划。该计划允许公积金成员动用自己的中央公积金储蓄购买建屋发展局建造的享有补贴的低造价组屋。至 1975年9月，公积金开始被允许用于购买建屋发展局建造的没有补贴、设施更为齐全的较高造价的住宅。

3、第三阶段为发展阶段（1978年-1993年）

1978年，公积金可用于购买新加坡公共汽车公司的股票，这既能使公积金会员通过投资股票获利，又促进了公共交通更好地为本国民众服务；1981年，开始允许会员动用公积金购买私人建造的高级住宅；1984年，会员可以使用公积金支付医疗费用。后来，陆续又推出了有关退休保障、医疗保健、住房保障、家庭保障、增進资产等5大类16项计划。

4、第四阶段为完善阶段（1993年至今）

1994年，新加坡政府对未来30年的国民年龄构成、生活水平状况、公积金积累程度等进行了超前预测，并开始采取了相应的完善措施。针对以前实施计划的不足，政府逐步引入包括养老、医疗、住宅、投资等各方面的补足计划，使得中央公积金制度发展得更加完善。

（二）中央公积金制度的基本内容

新加坡中央公积金制度实行会员制，所有新加坡公民和永久居民，无论是雇主、雇员都是中央公积金局的会员，都必须按月薪工资的一定比例强制性缴交公积金，并按月存入雇员名下。制度建立之初，雇主和雇员各按雇员月薪的5%比例缴交。政府可以根据经济发展状况调整缴交比例，如经济景气时，调高雇主缴交比例；经济不景气时，调低雇主缴交比例，以此达到鼓励雇主在经济不景气时也能充分保持就业机会。目前，雇员按16%、雇主按20%比例缴交，也就是说每月的公积金总数为雇员月薪的36%，以雇员的名义存入中央公积金局，作为购房、医疗、保险和养老用。

每个会员的公积金账户，在55岁以前都分为普通户头、特别户头和保健储蓄户头3个户头。普通户头款项可用于投资，主要用于买房、股票、黄金、支付大学学费等；特别户头款项不能用于投资，仅用于养老和特别急需；保健储蓄户头款项可用于支付医院的账单和获准的医药保险。会员达到55岁时，公积金账户就转变为退休账户和医疗储蓄账户。会员退休时，除保留一笔最低存款作为晚年之用外，其余公积金存款可以全部提出。如果会员终身残疾或永远离开新加坡，可以提前提取公积金存款。如果会员在规定年龄前不幸逝世，他的公积金存款可以移交指定受益人继承。会员可以从60岁开始从最低存款中领取基本生活费用。会员在退休时存款不足，可以由子女填补他的户头。

公积金存款以及利息都是免税的。公积金利率虽然是由政府决定，但与市场紧密联系在一起，是新加坡四家主要国内银行：新加坡发展银行、华侨银行、华联银行、大华银行的一年期定期存款利率的算术平均值，且中央公积金法案规定最低利率为2.5%。但特别账户、退休账户及医疗储蓄账户的存款利率要高于这个名义利率。

（三）中央公积金制度与住房

新加坡是市场经济国家，但住房的建设与分配并不完全通过市场来实现，而是由政府主导公共住宅的开发与建设，包括在用地上给予保证、提供售后服务和社区生活服务等。新加坡政府成立住宅发展局，它的主要任务就是发展住房，推动城市建设，使其布局结构合理；根据不同的职工收入和消费水平，设计不同的住宅，使其在设计、施工、标准、造价等方面适应不同的消费者，以解决各个层次居民的住房。住宅发展局既是政府机构，又是房地产经营企业，在解决住房方面起着决定性作用。

新加坡在住房建设与分配上采取政府分配与市场出售相结合的形式，即中、低收入阶层的住房由政府投资建设并实行有偿低价优惠提供，高收入阶层住房向市场购买。低收入阶层可以享受廉租屋待遇，中等收入阶层可以购买组屋，高收入阶层则可购买私人住宅。

（四）中央公积金制度的评价

新加坡中央公积金制度是一个具有高强制性和高集中性管理的社会保障制度，在增进社会稳定和国民福利方面发挥了重要作用，从而增强了国家凝聚力，也有利于社会稳定。当然该制度也存在着一些弊端有待进一步完善。但无论如何，中央公积金制度已经成为世界上政府主导型社会保障制度的一个典范。

三、新加坡中央公积金制度与我国住房公积金制度的比较

（一）出发点不同

新加坡中央积金制度的建立初衷是以养老为主，新加坡独立后才开始进入住房领域。新加坡公积金，在微观上包括养老、住房、医疗、教育和投资等内容；在宏观上增强了社会保障能力，并可以通过这笔资金进行宏观经济调控，有利于社会、经济和政治的稳定。而我国住房公积金只是为了住房消费。

（二）利率政策和缴存率不同

为了养老保障资金的保值增值，新加坡中央公积金对存款利率实行高利率政策，且与市场利率挂钩，本息都免税。利率是根据新加坡四家主要国内银行的一年期定期存款利率的算术平均值来确定的。此外，还规定了公积金最低利率为2.5%，以保护会员的基本利益。

新加坡中央公积金制度建立之初，雇主和雇员各按雇员月薪的5%比例缴交，缴存率为10%。目前，雇员按16%、雇主按20%比例缴交，缴存率为36%。而我国住房公积金则为了低贷而低存，由于使用方向单一，缴存率也比较低，职工和单位各负担一半。

（三）与住房开发关系不同

新加坡中央公积金局的资金除了保证正常支取公积金外，大部分资金全部存入政府投资局。政府投资局通过发行债券筹措的资金作为“国家发展基金”贷放给政府机构和企业，住宅发展局是最主要的贷款对象，贷款利率高于国债两个百分点，政府从中给予大量贴息。

新加坡中央公积金在居民购房融资方面的流程是：居民通过公积金获得首付和申请银行贷款——向住宅发展局购买住房——居民获得住房所有权——资金流向住宅发展局——住宅发展局交还于政府——政府用其偿还债券本息——中央公积金收回资金——继续为住房建设和购买者提供资金。新加坡中央公积金既是购房信贷的主要来源，也是住宅发展局住房建设投资的主要来源。

而我国住房公积金除了发放房贷，资金的主体留存在住房公积金管理机构，主要投放在国债等安全资产，国家财政也没有贴息。

四、新加坡中央公积金制度对我国住房公积金制度的启示

（一）明确住房公积金制度的住房保障职能

我国住房公积金制度应定位于住房保障，扩大住房公积金覆盖面和提高对中低收入阶层的住房保障力度。住房公积金管理者制定出来的政策应能促进中低收入群体解决住房问題，最终实现“居者有其屋”的终极目标。

（二）采取灵活的缴存方式，提高住房公积金的缴交率

我国住房公积金应该根据经济的发展、职工工资收入水平、企业劳动力成本以及公众对公积金评价等因素，及时调整公积金的缴交率。同时，应该根据住房需求和年龄的相关性，采取不同年龄实行不同缴交率的缴存方式，以适应不同年龄阶段对住房的不同需求。

（三）贷款政策适当向中低收入阶层倾斜

对中低收入阶层实行公积金贷款优惠政策，放宽贷款条件和额度，设计专门针对中低收入阶层的贴息、低息、低首付、税收优惠等住房融资产品，降低准入门槛，以较低的融资成本和丰富融资功能满足中低收入阶层购房融资需求。妥善解决中低收入阶层的住房问题，让更多的中低收入群体实现“居者有其屋”。

（四）开辟新的投资渠道，实现公积金保值增值

在保证资金安全的前提下，开辟新的投资渠道，将资金融入资本市场保值增值，并且通过政府保护多种投资渠道，从而实现住房公积金最大化的保值增值。如债券、信托、公用事业投资等。

（五）将沉淀资金用于保障性住房建设

我国住房公积金也可以像新加坡一样用于购买定向债券，政府再将这部分资金用于保障性住房建设，并通过出售保障性住房回收资金，形成有效的资金循环模式。

同时，可以允许职工利用个人公积金参加公共租赁住房投资。如建立公共租赁住房信托基金（REITs），允许职工个人使用公积金购买公共租赁住房信托基金。这样既可以将公积金有效用于住房保障工作中，又可以实现公积金的保值增值弥补“低存”对职工造成的损失。