政府绩效评估中的民意调查研究

杨飞

【摘要】近年来，评价政府绩效的关键环节正在悄然变化，政府绩效评估更加广泛地吸纳民意是变化的主要内容。开展民意调查，建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道，改进和完善民意评价政府绩效的机制，是一项顺应时代要求的重要工作，对政府民主行政的推进、政府形象的塑造以及服务型政府的建设都具有重要的意义。

一、民意参与政府绩效评估的重要作用

民意参与是现代政府绩效评估不可或缺的重要环节，是促进政府绩效评估民主化、科学化的有效途径。公民是政府行为和绩效的主要评判者。绩为民所考，才能权为民所用，因此民意参与是政府绩效提升的重要途径。

（一）民意参与绩效评估有利于增强政府的合法性，突显民主理念。

民主作为现代社会的核心价值理念，已经得到当今世界绝大多数国家的认可，成为国家的一个合法性基础，而民意参与作为现代民主政治的一种具体体现，蕴涵了丰富的民主理念。民意参与政府绩效评估实质上就是公民行使自己民主权利的过程，也是民主理念在实践生活中的突显。同时，公民参与增强了政府绩效评估的透明度，增强了公民对政府的认同与支持，增强了公民对政府的信心，有利于增强政府的合法性、权威性和可信任性。

（二）民意参与绩效评估有助于更好地实现政府的施政宗旨，提高政府绩效

政府的施政宗旨就是民众本位，对人民负责，为人民服务。现代政府绩效评估将公民的满意度作为衡量政府绩效的重要标准就是落实这一施政理念的重要举措。而让作为政府服务对象的公民直接参与到政府绩效评估中来，则可以督促政府始终坚持其施政原则，更好地实现其施政宗旨。此外，通过民意调查评估政府绩效结果的反馈，就能找到政府所提供的公共产品和公共服务与公民需求之间的现实差距，从而为政府提高服务水平和服务质量提供了依据、指明了方向，有利于政府绩效的不断提高。

（三）民意参与绩效评估有利于监督政府绩效评估过程，增强评估结果的有效性

政府在履行职责的过程中，难免会有人或为了迎合上级政府和主管部门的喜好，搞背离民心的政绩工程、献礼工程，或为了自己加官晋爵而虚造数据捏造政绩。让民意参与到政府绩效评估中来，以公民公正的立场、严谨的态度，不仅能够有效地监督评估的各环节，避免绩效评估留于形式，或被人利用作为实现不正当目的、获取不正当利益的手段，保证绩效评估始终在规范化的轨道上进行，而且能够使评估结果更为客观、准确地反映政府的真实绩效，增强评估结果的有效性。

二、民意调查在政府绩效评估中的实际应用

从全国来看，北京、广州、沈阳、珠海、南京、杭州、青岛等城市较早地开展了一些民意评价或考核活动。湖南、江西、山西、贵州等省也相继开展了一些全省性的民意测评项目，作为组织、纪检、公安等部门评估管理对象绩效的重要内容。近几年，我省各级政府高度重视民意调查，在政府绩效评估领域也进行了有益实践，主要有以下几个方面：

（一）对工作评价性的民意调查

这类民意调查经常用于测定社会公众对某项政策评价。调查结果能够直接反映社会公众对国家大事及重要决策的态度，因而成为处理政务的重要参考。如我省围绕省委“法治浙江”建设，开展了法治建设群众满意度调查；围绕法治政府，开展全省法治政府建设群众满意度测评工作；围绕“美丽浙江建设”，开展全省生态环境质量的群众满意度调查；围绕“五水共治”，开展的“五水共治”工作群众满意度调查等。杭州市开展市直单位和县（市、区）社会评价调查；嘉兴市配合“效能建设年”活动，开展了人民群众民主评议市级机关部门调查和民主评议县（市、区）政府工作调查等等。

（二）对决策辅助性的民意调查

民意，是一种社会公众的共同意见和态度，任何社会决策要想做到现实可行和有预见性，就必须详尽、准确地了解民意，从而在此基础上做出顺乎民意、合乎现实的正确决策。这类民意调查便是提供给决策者达此目的的一种最为重要和可靠的工具。通过调查，政府了解到社会发展中遇到的问题和不足，促进政府制定相应的对策加以解决。如我省围绕政府行政审批改革，积极开展“公民网上办事”民意调查工作。针对行政审批人员、行政许可的申请人、社会公众等不同群体，组织实施“公民网上办事”专题民意调查，评估当前网上办事的服务水平、服务效率情况，反映当前网上办事的使用现状和办事对象的实际使用感受，汇集反映网上办事在应用推广过程中存在的问题，供省政府进一步推进行政审批改革，打造服务型政府决策参考。

（三）对社会监测性的民意调查

人的主观态度总是对一定的社会状况的反映。例如，满意或不满意的情绪或评价总是人们大脑在经历和综合了社会多方面的状况才产生的。通过民意调查，测量人们的主观社会指标是迅速了解和把握社会综合状态的简便易行又十分敏感有效的办法。如我省开展的全省民生改善满意度调查、浙江省药品安全公众满意度调查，宁波市开展的居民生活品质评估调查，温州市开展的“困难职工生活状况调查”和“低收入群体生活状况调查”等等。

（四）對热点沟通性的民意调查

这类调查在协调社会成员之间的观念，缩小人们在某些社会问题上的思想距离方面起到作用。如我省依托全省政府网站群，组织实施“社会用工”、“医疗体制改革”、“节约用水”、“政府网站信息公开与交流互动”、“限塑令”、“政务微博”等主题的民意征集工作，听取网民对政务工作的改进意见和建议，绍兴市开展的“民生问题大家谈”调查等等。

三、民意调查参与政府绩效评估中要重视的几个问题

目前民意调查范围很广，涉及到了政治、经济、文化、社会等多个领域。这表明政府正在以更加积极的姿态倾听民众心声，但当我们在为民意调查带来的美好愿景欢欣鼓舞的同时，也应看到繁荣背后的隐忧。具体来说：

（一）民意调查对象参与意识比较淡薄

公众往往认为个人应该服从集体，个人只是公共管理和服务的对象，却没有意识到自身也是公共管理不可或缺的主体。尽管我国近年来公众参与已得到愈来愈多的人接受和支持，但政府绩效考核中公众参与的主动性、自觉性和理性化程度仍不高。诸多公众参与是被动的，并不是基于公众的责任感，更多的带有盲目性和服从性。普通公众参与也需付出一定的成本，因而即使与日常事务有关的活动，公众也不会积极参与，公众参与缺少利益动力机制。即使有些公众参与了政府绩效考核，也把它当成仅仅是政府的一项调查活动而已。

（二）民意调查实施的有效性需进一步提高

民意调查作为一种实证研究方法，调查指标体系设计和调查过程有严格的科学规定。但忽视这些规定的民意调查却时有出现，主要表现在以下几个方面：其一、指标设计不科学，标准不统一，简单的仅仅是评测总体满意度，复杂的则让公众难于理解和回答。其二、样本不具有代表性。一些民意调查抽取的调查对象未涵盖所有的利益相关人，把部分人的意见普遍化，未采用具有明确规则的随机抽样法，让每一个评价对象都有发言机会，不足以代表真正的民意。其三、问卷设计存在误导性。一些问卷设计不科学，容易误导调查对象。有些问题前半部分的描述和后半部分的提问并无必然联系，但将它们联系在一起容易让答题者产生主观印象，影响了回答时的客观性，导致了调查结果的偏差。其四、样本量的确定需充分考虑统计学意义。在样本量的设计上需充分考虑样本量的置信区间以及样本误差等因素。其五、调查方案执行过程存有偏差。特别是入户调查，要求调查员必须深入到调查户，但有些地方为省事或者认为不必要这样做，将调查户集中起来填写，或者在小区门口，拦截住户发表填写。不重视民意调查指标设计和调查过程等的科学有效，评价结果的客观性和调查质量是无法保证的。

（三）民意调查的独立性应进一步加强

从当前民意调查数量上来说，政府内部自行组织的民意调查是占多数的。有些调查员入户调查时，一些地方的街道、社区工作人员会采取不同方式对调查员进行“陪同”，公众在发表意见的时候会有一些顾虑，从而导致一些真实的意见并不能完全获得，调查结果难以反映客观实际，反而影响到民意调查的公信力，遭到社会公众的质疑。较为科学和客观的方法是要保证民意调查工作过程的相对独立性，因此尽量利用独立的专业调查研究机构来进行政府绩效评价。由客观公正的第三方来参与调查的整个流程的好处在于，可以得到更为可靠的结果和专业的咨询建议，同时全程的跟踪和实施，使公众可以在一种开放、独立的环境下各抒己见，从而使得回收的信息更客观和真实。

（四）民意调查的结果没有合理利用

民意调查旨在反映民意、为绩效评估提供决策依据、促进各被评估对象改善工作。目前民意调查结果在绩效评估中有两种极端，一种为民意调查的结果政府不予考虑或重视，使得公众评不评都一样，严重挫伤了公众参与的积极性，削弱了公众参与的热情，并且有可能引起公众的不满，造成社会某些不稳定的因素；另一种把民调结果替代绩效评估结果，单纯将民意调查结果作为全部的考核依据，有欠科学性，民意调查的结果在绩效评估中只能占据一定的比重。结果排名，是一种激励部门之间提升工作质量的手段，并不是目的，否则各个部门焦点就会转移到提高名次，而不是改善工作，评测成为被评单位的一种负担。另外，评价结果应该公开，不能只限于内部使用。开展民意调查的目的是为了听取公众的意见和建议，为了让各个部门了解自己工作中的问题，并找到改进的方向，只有把评价结果让被评价的部门知道，才可能推动其去改进工作。对于公众来说，参与的积极性和动力更多的来自于政府是否真的重视了他的意见，因此评价的结果应采用适当的形式公布，让公众感觉到参与的价值和意义。

四、进一步做好民意调查的对策建议

（一）注重宣传教育，提高公民参与性

政府绩效民意调查的受访者是公民，公众参与意识的高低决定了其参与的积极性，也必然影响到其对评价活动的重视程度，公众不重视就难免敷衍了事，或是自己乱填问卷或是出于从众心理盲目选择。参与能力除了受到参与意识的影响，还受到自身职业、受教育程度等限制，也为外部客观条件所限制，如政务公开状况、不同公众与政府各部门接触机会的多少等。所以，推进政府绩效民意调查工作，应加大宣传教育力度，营造公民参与的氛围，提高公民的参与意识和参与能力，从而推动政府绩效评价工作的稳步向前发展。

（二）使用科学方法，提高民意调查有效性

从确定调查主题、拟定研究计划、设计问卷、抽取样本，到进行实际调查，再到调查数据的处理，研究报告的撰写，都要有科学的调查规范。随着现代科学技术的发展， 目前社情民意调查基本采用的是国内外先进的调查方式——計算机辅助电话调查系统（CATI），它是使用互动计算机系统辅助调查者完成电话调查的基本数据收集任务。先进科学的调查手段为获得准确真实的民意调查结果提供了保障。与此同时，在调查中，要注意民意调查样本的采集，科学化的抽样是保证调查结果准确的必要条件。问卷设计要合理准确，不能让问题本身带有偏见性与引导性，否则会使调查的结果产生偏差，所做出的调查结果也是不真实的。要强化管理规范。任何一次调查都必须按照事先设计好的程序进行，不能在程序的执行中加入任何人为的偏见，只有如此才能保证民意调查结果的真实有效。

（三）发展独立机构，提高民意调查抗干扰性

民意调查的生命力在于客观性、真实性。但就目前我国的民意调查机构来看，大多属于“官办”，这与我们的国情有关。统计部门历来是为政府提供统计及相关信息部门。我国的政府统计部门有比较完善的组织机构，掌握信息采集，处理和传输的方法和手段，有一大批经验丰富的统计专家，有条件和能力实施民意调查。在政府民意调查机构之外，我们还应该鼓励和培育更多的民间“中立”的民意调查机构。“中立”机构可以和政府保持一定距离，免于来自权力的压力和影响，确保信息不被筛选，保证调查结果客观真实性。而政府的责任是对这些调查机构和调查活动进行监督与规范。在健康的轨道上发展的民意调查，不仅是对政府民调的有益补充和辅助，也是提升政治民主化水平必然趋势和要求。

（四）合理利用结果，发挥民意调查作用

民意调查结果的运用应主要把握以下四条原则：一是要体现实用性。重视民意调查结果，不能讲形式、走过场，使民意在考核体系中占有足够的份量。二是要体现可比性。由于工作性质的差异，不同部门、不同系统在民众中的印象会有差异，民意测评在横向上存在一定的不可比性，但在同一部门、同一系统内一般都有较强的可比性。应鼓励在部门、系统内部开展民意测评和考核。三是要注重民意结果导向。民意测评是一项技术性强、难度高的工作。结果导向强调以一致性较高的民意来修正决策，对正面意见一致性高的地区（部门）进行奖励，或是对负面意见一致性高的地区（部门）采取批评或惩戒措施，主要为其发现问题，改善工作。四是要树立民意非增长理念，关注相似时空条件下民意的比较和运用。由于影响民意的因素众多，民众满意水平并非必然与经济社会发展轨迹正向相关。人的思想观念的发展性，决定了即使经济社会发展到非常高的水平，民众也不可能完全满意，甚至会出现民众满意水平下降的现象。因此，我们应关注的是在相似时空条件下民意的比较和运用。