PPP融资模式在我国高速公路建设中的应用实践与思考

肖贺旭

【摘要】本文首先介绍了高速公路PPP项目的基本概念。其次，对PPP模式在我国高速公路的发展阶段做了梳理，并指出我国高速公路PPP项目存在的一些问题，最后针对我国高速公路PPP项目建设存在的一些问题提出了合理化建议。

【关键词】高速公路建设；PPP模式融资

一、引言

高速公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，但由于在高速公路的建设当中，投资大、造价高、再加上回收时间长等原因，导致其资金压力和投资风险都非常大，因此我國积极的推行以政府投入为基础的社会化、市场化、多元化的交通投融资模式，即PPP模式。由于此模式能够筹集大量的建设资金，并且能有效地缓解政府用于基础设施建设资金不足的问题，让政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，同时减轻了政府得到财政压力，所以近几年来，ppp模式越来越受到社会的关注。

二、PPP融资模式内涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，也被称为PPP融资，或者PPP。它是一种“公私合作”融资模式，是项目融资模式的一种，其起源可以追溯到18世纪欧洲的收费公路建设计划，但真正兴起于20世纪70年代。PPP模式具有三大基本特征，即伙伴关系、利益共享和风险共担，其含义可以分为广义和狭义两个方面，广义的PPP模式资模式泛指所有政府和社会资本合作建设公共项目的融资模式。包括 BOT 模式、TOT 模式、PFI 模式等。狭义 PPP 模式是指政府与社会资本通过签订协议，共同设计开发、建设、运营城市基础设施或提供公共产品和服务的方式，其更加强调合作过程中的风险分担机制以及项目的物有所值。

三、PPP融资模式在我国高速公路建设当中的应用现状研究

1978年中国实行了改革开放政策，PPP模式也随即也被引入到中国，而我国第一个PPP项目就是1984年在深圳建设的沙角B电厂，此项目采用的是BOT（建设-运营-移交）模式。回顾我国的高速公路PPP模式在我国的应用发展大致分为三个阶段。第一阶段是上个世纪80年代到90年代初的几年，在此阶段基本建设的资金由原来的无偿拨款转为有偿贷款，并且提出了贷款修路，收费还贷的政策，扩大了引入外资。第二阶段是上世纪90年代中期到2013年，在此阶段，收费公路融资渠道和手段进一步多元化，逐步形成了国家投资、地方集资、社会融资、利用外资等公路建设投资发展模式。第三阶段就是2013年至今，2013年11月，十八届三中全会提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用。此后，国务院、财政部、发改委发布了近20份相关政策条例，由于国家的政策支持，所以当今中国PPP项目发展如雨后春笋，发展迅速。虽然PPP模式开展如火如荼，但是在实践的应用当中仍存在很多亟待解决的问题。比如体制不完善，法律不健全，由于PPP模式作为一种合同式的投资方式，因此需要有一套比较完善的法律条文作为依据，但截至目前，我国还没有出台有关PPP模式的法律。

四、PPP融资模式在我国高速公路建设当中的思考与建议

（一）转变政府职能。由于政府传统职能的多功能性，其在高速公路的建设当中过分的利用权力，而不是市场主导，导致建设项目的运作效率低，建设成本高等问题，所以政府要对其职能进行改革。政府应当从公共服务的提供者、生产者、监督者三者合一的主体转变为公共服务的提供者和监督者两位一体，不能事事都管，更要权力下放，创造良好的发展环境、提供优质公共服务。同时，各级交通运输主管部门应当尽快制定出针对高速公路PPP项目建设的运营操作指南，比如制定包括怎样监督、怎样设定投资回报机制以及如何分担项目风险等。

（二）完善法律法规制度。目前，虽然我国有关部门制定了特许经营相关的法律法规和规章制度，但所颁布的法律或法令层次较低，内容上过于简单，缺乏可操作性，甚至出现了不同的部委所颁布的政策文件相冲突现象，这非常不利于PPP模式在我国的应用与推广。而PPP 模式作为一种合同式的投资方式，会涉及到税收、外汇、合同、特许权等多方面的复杂内容。所以政府应当制定一套完善相关法律法规，比如从国家层面统一立法体系，做到政府和资本合作法、以及特许经营法之间的统一，而针对高速公路PPP项目，应该有交通部出台相关政策，以此确保该模式能够顺利，有效运行。

（三）拓宽投融资渠道，增加PPP项目对社会资本的吸引力。由于高速公路规模大、回收周期长，收益比较小、风险比较大，再加上企业在和政府的博弈当中处于劣势，所以导致企业参与PPP项目的积极性不高，特别是私有企业。政府应当进一步加大对PPP项目的政策支持力度，比如成立PPP专项资金，用于应对和处置风险、提供增信支持等，同时落实相关政策，使项目的投资回报得到保障。同时扩展融资方式提升项目融资渠道多样性。

（四）重视对人才的培养。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，并且PPP项目的资产评估、定价机制、评估论证、融资筹划、风险管控等全过程管理，具有专业性强，涉及面广，整合度高等特点。所以需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。所以为了保障PPP项目能够顺利实施，需要国家和企业注重对复合型人才的培养。对于政府部门和私人部门而言，还应当积极组织相关人员参加PPP模式的学习和培训，提升他们的综合素质，使其能够较为全面的掌握PPP的相关专业知识。

（五）建立PPP示范库。国家和政府的相关部门应积极建立PPP示范库，帮助政府和企业更好的实施PPP项目，对于入库的PPP项目，要充分利用行业专家的经验和优势，严格把好项目的质量，筛选出符合条件的PPP项目，同时要对筛选的PPP项目进行物有所值评价和市场测试，确保商业上的可行性。

参考文献

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