党和法治的关系：中国法治建设的核心问题

王中汝

中国特色社会主义法治理论和实践，是改革开放以来中国在政治领域取得的革命性成果。然而，多年来，意识形态领域关于法治问题的争论始终没有间断。一些人，从内心深处是排斥“法治”这个概念的，他们留恋的是阶级斗争和群众运动；一些人，用新加坡大学教授郑永年的话说，则“经常对‘法治过度‘发挥”，认为“在一党统治的体制内，不可能产生法治，如果没有类似反对党那样的外在制约和‘三权分立那样的内部制约，共产党本身不会自觉服从法律，而会站在法律之上。”如此认识的结论必然是，中国共产党的领导，与法治是冲突的；中国的法治建设，要么放弃中国共产党的领导，要么就是骗人的。这两种观点，貌似水火不容，其实有一个共同特点，即教条主义地对待了法治与中国的法治建设。无论是苏联模式社会主义的“教条”还是西方法治模式的“教条”，均是如此。从理论上澄清党与法治的关系，是中国顺利推进法治建设、建设社会主义法治国家的基本前提。

一、中国共产党的领导是中国法治建设的根本政治保障

从1997年“法治”概念正式进入党的代表大会报告，迄今只有近20年的历史。法治之于中国现代化的必要性，并非所有人都清楚。习近平总书记指出，“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现了快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷入这样或那样的‘陷阱，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况在很大程度上与法治不彰有关。”在这里，“人类政治文明史”所提供的法治经验，主要是来自西方发达国家数百年来的经验；所提供的教训，主要是来自包括中国在内的发展中国家，以及前苏联东欧社会主义国家。习近平总书记的论述，把中国共产党对法治问题的认识提升到一个新的高度，也体现出我们党推动中国法治建设的鲜明态度与坚强决心。

在人类政治文明史上，法治建设从来不是一帆风顺的。从人治到法治的转型过程中，既有人治旧观念与法治新观念之间的交锋，又有人治体制下形成的既得利益与追求法治保障的新利益之间的博弈，更有对符合国情的制度体制模式的持续探索。在世界范围内，法治已经有了几百年的历史。在英、法、德、美等西方主要发达国家，法治制度比较成熟、完善。它们实行的各有特点的法治模式，都是长期艰苦探索的产物。例如，在英国，1215年通过的贵族限制王权的《大宪章》，便开启了法治之门。1640年的资产阶级革命，以及1688年所谓的光荣革命之后，法治的基本框架才得以确立。在法国，从1789年的大革命到1875年的第三共和国，法治基本框架的确立也历时近百年。这中间，人治与法治的较量此起彼伏，阶级斗争、暴力革命、人头落地亦不鲜见。换言之，西方国家法治制度的成熟，是付出各种代价才取得的。至于广大发展中国家，法治制度成熟、完善者不多，因此大部分仍处在探索中。

一个国家法治建设的顺利进行，除了要依靠法治的物质基础特别是市场经济、民众的法律素质及传统法律文化等条件外，政治领导力量也至关重要。一般来说，政治领导阶层，都是有着广泛影响的社会精英。如果他们洞察到社会发展大势，认识到法治相对于人治的优越性，无疑会主动加快法治建设的步伐。反之，则会阻碍法治建设，使法治建设付出或多或少的代价。政治领导力量对于法治的态度，在某种程度上引领着、左右着全社会。中国是一个缺乏民主法治传统的国家。中国共产党是中国现代化的领导核心，是中国唯一的执政党。党的各级组织，几乎囊括了社会各阶层的先进分子。如果党对法治的认识不到位，不能从缺乏法治给党自身、给国家民族带来的灾难中吸取教训，不能协调各方面就法治建设取得共识，不能从中华民族整体利益、长远发展的宽广视野义无反顾地推进法治建设，不能自愿地将自己及所执掌的国家政权纳入法治轨道，接受宪法和法律监督，中国的法治建设很难有一个光明的未来。正因为如此，习近平总书记强调，领导干部是中国法治建设的“关键少数”“对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用”“在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路和进度。”党正确、有力的领导，党推进法治建设的政治智慧与勇气，以及党的各级领导干部的身体力行，是中国法治建设顺利推进的政治保证。

中国共产党的领导，是中国特色社会主义的最本质特征。法治建设，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。共产党的领导，也必然要在法治领域体现出来。就此而言，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求”。需要注意的是，党的领导这个“根本要求”，是中国法治的特殊性体现，并不是对法治一般特征与要求的否定。

二、党的领导、人民当家作主统一于依法治国

在中国法治建设问题上，党与法治的关系，之所以成为人们特别关注的问题，主要原因在于，改革开放以前，宪法和法律无法约束党及党和国家领导人的行为。改革开放以来，尽管1982年宪法和党章，将党置于宪法和法律的约束之下，但这种约束在现实政治生活中的影响还不够大。某些怀有糊涂认识，或有着某种政治意图的人，趁机将党的领导与依法治国对立起来，在干部群众中产生了极为有害的影响。针对这个问题，从党的十六大开始，党就强调党的领导、人民当家作主和依法治国之间是有机统一的。现阶段，将全面依法治国提上中国政治建设日程，习近平总书记更是强调，“党和法治的关系是法治建设的核心问题”。这个问题如果认识不到位，处理不妥当，必将影响法治建设进程。

首先，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党的领导、人民当家作主有机统一于依法治国。一方面，中国是社会主义国家，社会主义的本质在于人民当家作主。宪法和法律，是由人民代表机关制定、通过的，既是人民意志的体现，也是调节社会关系、规范社会行为的根本准则。另一方面，党是社会主义建设的领导者和组织者，党员本身也是人民的有机组成部分，且是政治觉悟最高、最能在各方面成为群众典范、发挥模范作用的组成部分。《党章》规定，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。党没有与人民不同的特殊利益。党的领导和执政，不是“包办”，而是“动员和组织”人民当家作主，管理自己的事务。“动员和组织”，最重要的是凝聚人民最广泛的共识，使之上升为法律。因此，法是党的主张和人民意愿的统一体现，是党的领导和人民当家作主的最重要的结合点。改革开放以前，我们同样坚持党的领导和人民当家作主，但还是犯过很多错误，根源就在于忽视了依法治国，忽视了法治对党、对人民、对国家的重大意义。

其次，要正确地认识宪法和法律对党的约束。习近平总书记指出，党领导人民制定、实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这是“党的领导力量的体现”。这个论断，是针对党内存在的糊涂观念提出的。有人认为，党必须在宪法和法律范围内活动，是在党组织头上套了一个紧箍咒，会限制党的行动，削弱党的领导。依法治国是对党的约束，准确地说是对党的领导权、执政权和行动权的约束，这一点不假。但是，绝对的权力导致绝对的腐败这一公理，已被全党接受。党的领导权与执政权是绝对权力吗？这个问题并未被充分讨论，但答案无疑是否定的——党的权力不是绝对权力，也需要监督与制约。历史已经证明，不从制度上加以限制与制约，党的权力就会成为绝对权力。其结果，从大的方面讲会导致党的路线、方针、政策的失误，如改革开放以前党长期犯“左”的错误；从小的方面讲会导致决策失误，浪费国有财产，疏离党群关系。这种情况，不是加强了党的领导，而是弱化了党的领导，弱化了党的领导力量。主动接受宪法与法律的制约，是党回归自身定位、避免执政错误所必需的。遵守体现最大共识的规矩，才有力量，是一个众所周知的道理。

最后，把党和法对立起来是错误的、危险的。宪法和法律，体现了党的主张和人民意志的统一。党的主张，包括路线、方针、政策和重大决策，也只有通过国家权力机关的合法程序得到认可之后，才能与人民意志汇合，上升为全体公民都必须遵守的国家意志。对党的组织和领导干部来说，一方面，要严格遵守宪法和法律。王岐山强调，“党是社会主义法治建设的领导者、组织者、实践者，依法治国从根本上讲是对党自身提出的要求。……承诺高，期盼更高。全面推进依法治国的旗帜一旦举起，党就必须严格按照宪法和法律治国理政，党员领导干部就必须做遵纪守法的模范，决不能打法律的‘擦边球、搞‘越位。否则，党怎么能够要求全社会遵守宪法和法律，又怎么能领导人民建设社会主义法治国家？”另一方面，面对将党和法对立起来的外部挑战，我们必须有底气，以宪法为最高准则，是任何类型法治的共同要求。正如习近平所说，“我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政，我们依据的是中华人民共和国宪法。”

当然，法治领域仍存在不少问题，有的还很严重，需要我们努力探索解决，但这并不能得出党和法对立的结论。例如，在党领导司法问题上，一些人对党委政法委说三道四，我们要警惕，要反驳。与此同时，还要依照法治精神、法治要求改善党对司法工作的领导，“党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖，领导干部更不能借党对政法工作的领导之名对司法机关工作进行不当干预。”关键是不“包办”，不“越俎代庖”，实现党对政法工作领导的法治化。这方面，我们还要做大量的工作。

三、党必须依宪执政、依法执政

从法理上讲，党和法是高度一致的，党的领导和依法治国是高度一致的。但在现实中，却时不时泛起所谓党大和法大的问题。习近平总书记明确指出，“‘党大还是法大是一个政治陷阱，是一个伪命题。对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”这个“伪命题”的产生，除了别有用心者的鼓噪外，确实有其历史和现实的土壤。换句话说，“伪命题”背后隐藏的是“真问题”。

党不是抽象的，而是由中央到地方各级组织组成的，是由上千万的党员组成的。党的中央组织，特别是党的领袖，是党在全国的代表。党的地方组织和领导干部，是党在地方的代表。从理论上看，党与法是一致的。但在执政过程中，却存在着党的组织与领导干部的行为，与法不一致的可能性。这种可能性，一旦条件许可，就会演变成现实。这个情况，在党的历史上出现过：党的领导人缺乏法治观念，习惯于用革命思维、群众运动和阶级斗争的方式治理国家，背弃宪法和法律，或者终止宪法和法律的运行和效力，以至于发生“文化大革命”那样的全局性错误。在现实中，不少地方组织和领导干部，不尊重宪法和法律，习惯于用行政命令施政，甚至肆意干预法律的实施。正如王岐山所说，“目前，一些党组织依法执政、依法办事的观念和能力不强，有法不依、以权压法现象依然严重，一些党员干部以言代法、违法乱纪、徇私枉法问题突出，群众深恶痛绝。”这里的“以权压法”，在体制尚未理顺、党委权力独大的情况下，实际上就是以“党权”压法。所谓的“党大还是法大”问题，便由此产生。尽管“党大还是法大”的问题是个伪命题，但它却从侧面折射出我国政治生活中的弊端。因此，习近平总书记指出，“我们说不存在‘党大还是法大的问题是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部”“权大还是法大则是一个真命题”。它的实质，是党的各级组织和领导人，能否严格地依宪依法执政、依法行政，能否将自己的活动限制在宪法和法律范围内的问题。

鉴于历史教训和现实需要，现行宪法和党章都规定，党必须在宪法和法律范围内活动，不得凌驾于宪法和法律之上。20多年来，党先后提出要依法治国、依法执政，党的十八届四中全会更是提出要全面推进依法治国。认识到位，还需要体制机制的保障。既然党和法治的关系是法治建设的核心问题，既然党依法治国首先是依宪治国、依法执政关键是依宪执政，那么就要求在法律、体制、机制层面上改进党的领导方式和执政方式，理顺党组织与人民代表大会的关系，与政府、法院、检察院的关系，与各民主党派、人民团体的关系。这样，才能顺利推进法治建设，确保党能够正确领导、长期执政，确保现代化和民族复兴伟大目标的实现。