“准市场”与流域综合管理现代化※——以辽宁省为例

2016-05-30常亮大连理工大学辽宁大连116024

党政干部学刊 2016年3期

常亮（大连理工大学，辽宁　大连　116024）

常亮
（大连理工大学，辽宁大连116024）

［摘要］运用市场机制建立和完善流域综合管理制度，是提高流域治理水平、创新流域管理机制的有效方法。“准市场”模式作为一种较为新颖的公共服务与公共管理市场化手段，是新常态下创新我国流域综合管理机制，实现流域综合管理现代化的有效途径。长期以来，辽宁省内现行的流域管理模式存在着“政府”成分过重的现象，为此，加快地方政府与流域主管部门的职能转变，更多运用PPP模式、环保型NGO等“准市场”手段建立具有辽宁特色的流域综合管理制度，将有助于提高辽宁省流域综合管理的现代化水平。

［关键词］流域；市场机制；准市场；流域综合管理

※本文系2013年度辽宁省社科规划基金项目“河流跨区域管理创新机制研究”（立项编号：L13BJY016）的阶段性研究成果。

作为一类重要的复合生态系统，大大小小的流域不但孕育了人类文明，也是世界各国经济社会发展水平最高的地理区域［1］。然而，人类社会的发展却大大超出了流域的承载力范围，当前流域生态脆弱性已危及到了人类自身的生存和发展。在我国，经济社会的快速发展造成了国内各大流域生态环境的持续恶化，建设“美丽中国”的愿景面临着巨大挑战［2］。因此，以何种思维和路径建构符合中国国情的流域管理模式，便成为新常态下推动我国流域管理现代化进程中亟待解决的重要问题［3］。

遵循党和国家提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化，……，使市场在资源配置中起决定性作用”［4］这一思路，更多地将市场化思维引入流域管理机制体制改革之中，或将成为破解流域管理难题的有效途径［5］。以“治理”的思维和理念引领我国流域管理的市场化改革，既体现出了中国传统文化中“刚柔并济”的社会管理思想，也体现出了支持和鼓励多元利益主体共同参与流域管理的“市场化”精神。目前，西方发达国家普遍运用流域综合管理（Integrated River Basin Management，简称IRBM）手段，对流域生态资源进行市场化管理和配置。所谓的流域综合管理，是一种综合运用市场化手段保障相关利益者（包括政府、流域主管部门、企业、社会组织和公众等）对流域内全部生态资源实行协调的、有计划的、可持续发展的统筹规划和有效管理的模式［6］［7］。在国外，西方国家的流域综合管理实践始于上世纪初，以美国田纳西河流域管理局的成立为标志［8］，并逐渐在世界各国实践开来。我国的流域综合管理实践起步较晚，直至上世纪90年代中期，国家才先后在辽河、太湖等流域进行流域综合管理建设试点［9］。

一、“准市场”理论在流域综合管理中的适用性

在流域综合管理领域，流域管理市场化的客体是流域生态资源，而流域水资源是维系流域复合生态系统存在并维持其正常、有序运行的核心要素；因此，在探讨流域生态资源经济学属性和市场化特征过程中具有很强的代表性。流域水资源既是一种自然资源也是一种生态资源，具有典型的公共物品属性［10］，带有很强的正外部性；流域水资源的公共物品属性使得在流域管理过程中易出现“搭便车”和“公用地悲剧”等典型现象［11］。流域管理的主体包括各级政府与流域主管部门、多种所有制企业、社会组织和公民等多元利益相关者，而他们也是流域综合管理市场的市场主体。

传统公共管理理论认为，包括流域管理在内的公共管理与公共服务职能只能由政府承担，并由政府垄断公共物品的产出和供给。但是，20世纪70年代发生于西方发达国家的经济危机和经济滞涨，直接导致了政府在传统公共管理与服务领域中出现了“政府失灵”的现象，而这一现象引起了西方各国政府和学者的关注，并对公共管理与公共服务领域中的政府效能与市场机制等深层次问题进行了反思，从而引发了一场公共服务市场化变革的浪潮，新公共服务理论(New Public Service Theory)应运而生。新公共服务理论的核心在于更多引入市场化思维和手段，重塑政府和市场主体在公共管理与服务供给中的关系［12］，使多元化的市场主体通过竞争机制参与到公共服务与公共管理市场之中。

新古典经济学认为市场机制有利于提高资源配置的效率和公平性，而建立“有效市场模式”则可以实现个人效用、企业利润和社会福利的有机统一［13］。为此，以市场化手段推动公共管理与公共服务领域改革，已逐渐成为世界各国政府的基本共识。然而，市场机制并非万能，在公共管理与公共服务领域市场化进程中，由于外部性与公共物品属性的存在往往会造成公共服务市场的“市场失灵”，因此，此时的公共服务市场就需要政府的介入和参与；所以，从严格意义上讲，由于政府的存在使得公共管理与服务市场并非完全意义上的自由竞争市场，而是一个“准市场”［11］。在国外现有的流域综合管理市场化实践中，各国政府及其流域主管部门仍然在“流域生态资源市场”中扮演着重要角色；因此，“准市场”就成为了流域综合管理市场化机制的一个标签。

目前，学术界对“准市场”的界定标准可归纳为以下5个方面［14］－［17］：（1）“准市场”主要由政府或公共服务部门建立和维持；（2）“准市场”以社会效益和社会福利最大化为目标；（3）政府或公共服务部门通常是公共物品和公共服务市场化供给合同的制定者；（4）“准市场”中存在多元化的利益相关者，它们作为市场主体遵循市场机制展开竞争；（5）公共物品和公共服务的使用者并不是根据服务的消费情况支付费用，费用只在购买者(政府或公共服务部门)和供应商之间流动［18］。

二、辽宁省流域综合管理现状

辽宁省内流域数量众多，自20世纪50年代以来，受自然和人为双重因素影响，辽宁省内多数流域的生态资源与生态环境遭受了严重破坏，尤以辽河流域生态恶化形势最为严峻，成为了全国重点治理的“三河三湖”之一。近年来，辽宁省逐步加大了在流域综合管理方面的投入，不但制定和出台了地方性流域综合管理的法律法规，还先后划定了辽河保护区、大小凌河保护区、凡河保护区，设立了专门的流域管理机构；正是得益于这些措施的出台和实施，辽宁省初步遏制住了全省主要流域生态环境持续恶化的势头。但是，身处东北老工业基地的辽宁，由于市场机制整体发育不完全，加之传统的计划经济思维浓厚，致使辽宁现行的流域综合管理制度中存在着“政府”成分过浓、管制比重过大的现象，这与国家提出的流域治理“市场化”思路存在着观念、准备和行动上的不对称。为此，笔者认为，通过将更加适应省情的“准市场”机制引入辽宁省流域管理模式创新之中，或将成为提高辽宁省现行流域综合管理模式效益和质量的一项有益尝试。

流域管理属于公共服务与公共管理范畴；所以，保护流域生态环境，确保流域生态资源的长期有效供给，是各级地方政府与流域主管部门的基本职责。由于整个东北地区的市场化水平普遍不高，政府主动服务和运用“市场”工具的意识和能力相对有限，客观因素导致了辽宁省在公共服务与公共管理领域中常常出现“政府”成分过多、过浓、过重的现象。在流域综合管理过程中，“政府”成分过多容易导致政府职能与定位的模糊和缺位，致使本地区流域管理的机制较为僵化、政策缺乏更多活力，经常出现政府管得过多、过细，以及限制性政策多、监管不到位等现象；同时，政府对流域生态保护和生态重建的投入普遍不足、资金筹措渠道单一（毕竟各级地方政府的财力是有限的），流域生态资源分配不均衡（如上下游地方政府的投入与回报不成比例），易导致流域管理水平和管理效益低下，公众参与积极性不高（如流域沿岸居民参与生态补偿的意愿低、沿岸公民主动参与环保工作的积极性不足等），缺乏相对完善的激励与约束机制（如缺乏配套的制度、法律法规）等一系列现实问题。

在新一轮公共服务与公共管理市场化浪潮到来之际，党和国家就如何推动市场化改革早已作出了顶层设计。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就着重阐述了“政府”和“市场”间的关系问题，并指出处理好二者关系的关键在于“使市场在资源配置过程中起决定性作用和更好发挥政府作用。”由此可见，具体到流域综合管理领域，就是要求由“政府”和“市场”共同承担起流域综合管理和流域生态资源有效配置的根本责任；所以，党的十八届三中全会提出“要加快完善现代市场体系，加快转变政府职能”。但是，对于如何在流域综合管理中强化“市场”意识，如何引导和运用好“市场”这个有力“武器”，以及以何种手段协调“政府”和“市场”的关系等问题，仍然是困扰流域综合管理制度决策者、管理者和广大参与者的主要问题。

现实中，辽宁省在探索流域综合管理创新的实践中，由于在思想、观念和技术上准备不足，导致辽宁省现行的流域综合管理实践中的“市场化”成分严重不足。鉴于“准市场”机制的独特属性，以及在推动流域综合管理现代化过程中具有的比较优势，非常适用于辽宁省的基本省情。需要指出的是，“准市场”也是市场，其机制发挥作用的前提在于市场本身的培育、引导、规范和保障，而这些工作恰恰是政府的职责和强项。因此，综合运用好“政府”和“市场”力量，以“准市场”思维和手段探寻适合于辽宁省情的途径，就成为了创新辽宁省流域管理模式的当务之急。

三、推进流域综合管理现代化的对策建议

1.以“准市场”思维推进政府职能转变。“准市场”机制作为西方发达国家在公共服务与公共管理领域内的一大创新，它重构了社会治理过程中政府与市场的“角色”，实现了全新意义上的公共服务与公共物品的市场化生产、供给与配置。“准市场”机制不否认政府规制与政府调控在公共服务领域中的主导地位，也不主张无政府状态下的自由市场经济模式，其核心思想就是“政府在转变职能”的前提下“有限”参与公共服务与公共管理市场化运作的行为。具体到辽宁省，省内各级地方政府或流域主管部门（如辽河流域管理局等）可以通过委托代理、有偿受让、特许经营等极具“准市场”特色的市场化手段，选择、培育和扶植一批多元化的流域生态资源经营性企业、组织、个人和中介组织，不断扩大流域生态资源市场的参与主体，以此建立和规范流域生态资源市场，进而逐渐构建起以政府调控下的市场为基础的流域综合管理模式；“准市场”一旦建立并得以有效运行，政府的角色便转变为流域生态资源市场的培育者、调控者和监管者。

2.建立和完善符合“准市场”规律的流域综合管理制度。“准市场”思维下的流域综合管理模式，是一种以促进和实现全流域公共福利最大化为目的的现代化流域管理手段；结合辽宁的具体省情，在建立和完善流域综合管理制度的过程中，可以重点从以下四个方面加以考虑：一是在机制设计上，建立政府、企业、公众间的合作伙伴关系；二是在相关法律和体制的保障下，建立广泛、高效、多样化的合作机制和参与渠道，使市场和公众成为推动流域综合管理的重要力量；三是尽早在辽宁省内的中小型流域开展试点，在实践中不断打磨具有辽宁地方特色的流域综合管理模式；四是加快流域综合管理信息化建设，重点加强决策支持系统、地理信息系统和数据库系统建设。

3.在流域综合管理中引入“公共私营合作制”模式。公共私营合作制（Private－Public－Partnership，简称PPP模式），是指政府部门与私人部门共同参与生产和提供公共物品及服务，并以契约合作形式建立长期合作的伙伴关系。PPP模式的优势在于可以有效吸收社会和民间资本，减轻政府财政支出压力，有利于激发和鼓励各方参与流域综合管理的积极性。辽宁省在引入PPP模式开展流域综合管理创新时，首先应当由省内各级地方政府或流域主管部门（如辽河流域管理局等）提出明确的流域生态资源管理、供给与服务需求；然后由政府或流域主管部门主导制定跨区域流域综合管理建设规划和具体项目；在兼顾公共利益和合作伙伴个人利益的基础上，设计和制定一整套的激励约束与风险分担、防范机制；之后，通过公开招投标、市场化竞争等方式确立政府合作伙伴，签订PPP合约，政府合作伙伴可以是多种所有制企业、机构、组织或个人；最后，由政府的合作伙伴负责具体项目的设计、建设、运营和维护；政府部门按照合约内容对合作伙伴的绩效进行监督、评价，并兑现激励或约束承诺。

4.支持、引导和发挥好环保型NGO的积极作用。NGO（Non－Governmental Organization，简称NGO）是指以非营利为目的的非政府的志愿性组织。在流域综合管理中，环保型NGO在发现和处置环境突发事件、调动和凝聚公众力量等方面具有先天优势。据中华环保联合会网站不完全统计，辽宁省内现有各类环保型NGO约90个，其中由政府或流域主管部门发起成立的NGO47个，“草根型”NGO 8个，“学生环保社团类”NGO35个。近年来，国内的各类型NGO取得了较快发展，但由于缺乏法律法规和有效监管，造成了NGO中出现了鱼目混杂、良莠不齐的现象。为此，政府或政府主管部门应加强针对各类型环保型NGO的支持、引导和规范。就辽宁省而言，针对各型各类环保型NGO的有效规制措施可包括：一是转变对于NGO的传统认识，坚持“为我所用”原则，以真诚之心礼遇NGO，使之成为党和政府流域治理政策的支持者、传播者和实践者；二是加强管理与规范，实现辽宁省环保型NGO的良性发展，尽快出台和完善辽宁省环保型NGO管理方面的法律法规，使各类型NGO置于制度和规范之下；三是力求引导与支持并重，可以考虑建立专门针对NGO的流域管理与保护工作专项申报制度，以项目化手段实现对NGO的约束与激励；四是以人性化的服务代替行政化管理，进而实现对辽宁省环保型NGO的“刚性”支持和“柔性”引导。

放眼未来，科学运用“准市场”手段丰富和发展具有地方特色的流域综合管理模式，是我国深化流域综合管理体制改革、实现流域综合管理现代化的有效途径。为提高流域综合管理“准市场”模式的效益和质量，辽宁省在创新实践中还应当重点把握以下几个方面：一是坚持循序渐进原则，有序推动辽宁省流域综合管理的市场化步伐；二是加强省级顶层设计和政策法规体系建设，以完善的制度体系加强激励约束、有效管控风险；三是加快省内流域生态资源市场建设，鼓励、支持、引导和吸收各类型企业、私人部门、第三方组织和普通民众参与到流域生态资源市场的供给与管理之中；四是加快政府职能转变，不断提高政府或流域主管部门驾驭和服务“市场”的能力。

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责任编辑张小莉

［作者简介］常亮（1979－），男，吉林吉林人，管理学博士，大连理工大学物理与光电工程学院党委副书记兼副院长，大连理工大学管理与经济学院工商管理博士后，主要从事生态经济与管理、技术经济与管理等研究。