我国公共行政责任伦理研究探讨

2016-05-30王忠才中共沈阳市委党校辽宁沈阳110036

党政干部学刊 2016年3期

王忠才（中共沈阳市委党校，辽宁　沈阳　110036）

我国公共行政责任伦理研究探讨

王忠才
（中共沈阳市委党校，辽宁沈阳110036）

［摘要］在理论层面对公共行政责任伦理进行系统深入研究，有助于建构公共行政责任伦理体系，完善和发展责任伦理研究体系；在应用层面对公共行政责任伦理进行系统深入研究，可以为党中央提出的“四个全面”战略布局提供责任伦理支撑，同时也有助于促进实现公共行政组织和公共行政人员的公共行政责任。在公共行政责任伦理研究的过程中，应注重对公共行政责任伦理主体内容的研究；明确设定公共行政责任伦理研究的具体研究任务，抓住公共行政责任伦理研究的关键点；寻找合理的研究路径，厘清基本研究思路，采用科学合理的研究方法；同时，也要避免陷入零散的、西化的、空泛的和单一化的研究误区。

［关键词］公共行政责任伦理；责任伦理；公共行政责任；本土化

※本文系国家社会科学基金重点项目“国家治理体系现代化与国家责任研究”（项目编号：15AZD015）的阶段性成果。

为了更好地促进实现公共行政责任，既需要制度的保障，也需要责任伦理的沟通协调。目前，有关（公共）行政责任的法律、法规、规章制度已经相对完备，但作为“软件”的公共行政责任伦理研究还在初步探索阶段。因此，应重视公共行政责任伦理的研究。

一、公共行政责任伦理研究的价值分析

价值源自于需要。21世纪的公共行政更加强调责任，责任不仅需要制度的硬件支撑，更需要责任伦理的软件协调。因此，开展公共行政责任伦理研究，对于新常态下我国公务员系统和“非公”系统的公共组织建设，具有重要的价值导向引领和现实指导作用。

（一）有助于建构公共行政责任伦理体系

公共行政责任伦理既具有公共行政的特征，也具有责任伦理的特征，更和公共行政责任紧密相关，但其并不是几者的简单相加，因此，需要系统地研究。公共行政责任伦理研究是为解决新常态下公共行政发展进入新阶段过程中面临的新难题而进行的系统化研究，是我国公共行政“硬”制度与“软制度”均衡发展的必然要求。现有的研究已经取得了丰硕的成果，但很多都在关注行政责任研究、行政责任制度研究、行政责任伦理研究、责任伦理研究，等等，有时忽略了从整体上对公共行政责任伦理的系统化研究，有时注重“西学”研究，而忽视本土化的相关研究，从这个角度讲，中国特色的公共行政责任伦理体系还没有完全建立起来。提出公共行政责任伦理研究将有助于防止对相关内容的零散化与碎片化研究，将有助于建构公共行政责任伦理体系，使公共行政责任伦理研究规范化和系统化地发展，从而加快中国特色的公共行政责任伦理体系建设与发展，形成我国公共行政责任伦理研究的新格局、新局面。

（二）有助于完善和发展责任伦理研究体系

责任伦理最早是由德国马克斯·韦伯提出的。“如果说现代社会是建立在个人权利至上的基础上，那么也可以说现代社会是无条件地服从于责任的，它倡导品行端正，并渴求我们能超越个人利益的范畴来行事。”［1］人的责任源于所在社会结构的地位与角色［2］责任本身就带有伦理的意蕴［3］。责任作为一种伦理概念，一直是中西伦理思想的核心概念之一，是经过长时间的实践，并在伦理实践中脱颖而出的。［4］责任伦理是人们共同承担人类共生共存责任的伦理，责任伦理是面向人类整体、面向未来的高科技时代的伦理。［5］责任伦理问题是理论与实践中的重大问题，是解决现代人进行价值判断和价值、解决价值困境的必然选择。［6］公共行政责任伦理是责任伦理的重要组成部分，是认识和判断公共行政责任的中介和桥梁，它“依据善恶评价尺度对行政活动进行审查，借助某一伦理学范式对行政过程中具有重大社会性影响的活动或决策做出价值分析”［7］。公共行政责任伦理是公共行政的时代精粹，也是公共行政精神在公共行政领域的重要体现，其彰显出的公共行政的价值取向和责任行为导向，引领公务员的行政行为。公共行政责任伦理是现代公共行政学的重要组成部分，也是责任伦理不可或缺的内容。对公共行政责任伦理进行规范化和系统化地研究，有助于不断地完善和建构责任伦理研究体系，引领责任伦理研究向更深的层面发展，不断探索新的研究领域。

（三）为“四个全面”的战略布局提供责任伦理支撑

善治善政需要伦理支撑。［8］公共行政作为人类社会特有的组织活动过程具有明确的伦理约束和伦理诉求，（公共）行政责任伦理要求政府作为行政活动主体对社会的需求做出积极回应并勇于对自身行为后果进行伦理担当，以体现现代公共行政突出对善的追求的伦理尝试。［9］公共行政的理论与实践具有典型的地域性和现时性，其价值取向和行为导向因所在国家和时代的不同而有着各自的理解的诠释。在新时期和新常态下，党中央提出了“四个全面”的战略布局，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党。“四个全面”的战略布局体现了新时期和新常态下我国公共行政组织和公共行政人员肩负的历史使命和现实责任。公共行政责任伦理是公共行政组织行为和个人职务行为的价值导向和行动指导。对公共行政责任伦理进行规范化和系统化地研究，有助于解释和规范公共行政组织和公共行政人员的理念和行为，解决公共行政实践中的责任冲突，满足新常态下中国改革的需要，此研究必将为公共行政组织和公共行政人员在实现“四个全面”战略布局中的角色实现和责任承担，提供理论支撑和现实导向。

（四）有助于促进实现公共行政责任

明确公共行政责任是实现公共行政责任的重要前提，实现公共行政责任是最终目的。孟子曰，“有官守者，不得其职则去，有言责者，不得其言则去。”实现公共行政责任，“既是指积极意义的责任履行，也是指消极意义的责任承担”［10］。公共行政责任不仅包括了事实要素，也蕴含着价值要素，它要求公共组织及其人员的公共活动不只是正确的事，更是符合道德价值的、能够促进社会更加美好的事情。［11］对公共行政责任伦理进行规范化和系统化地研究，有助于界定和明确公共行政组织和公共行政人员所应负有的责任，也有助于促进公共行政组织和公共行政人员实现公共行政责任的理论和现实需要。对于公共行政组织而言，当面对组织内部和组织外部责任冲突时，公共行政责任伦理有助于组织的内部控制和外部控制，有助于协调引起冲突的各内外要素。对于公共行政人员而言，当面对权力冲突、角色冲突和利益冲突等公共行政责任冲突时，公共行政责任伦理既有助于界定和明确由公共行政人员职务身份和行为所引起的法定客观责任，也有助于理解和判定由公共行政人员职务身份和行为所应承担的主观责任。

二、公共行政责任伦理研究的主要内容

什么是公共行政责任伦理？何时产生？发展趋势如何？有何特征和功能？研究视域怎样界定？包含哪些基本内容？如何实现？有哪些成功的典范和令人警醒的教训？这些关键性问题构成了公共行政责任伦理研究的主体内容。

（一）公共行政责任伦理产生背景研究

从行政责任到公共行政责任，从伦理到责任伦理，再到公共行政责任伦理，公共行政责任伦理的产生及发展是一个渐进的过程，背后必有理论的渐进演化过程和时代的现实迫切需要。追溯其产生的理论渊源，即找出公共行政责任伦理确立的理论依据，厘清其为适应的现实需要，即找出公共行政责任伦理确立的现实依据，是进行公共行政责任伦理研究的基础，是打开公共行政责任伦理大门的“钥匙”，更是公共行政责任伦理能够成为独立研究对象的关键。

（二）公共行政责任伦理内涵、特征及功能研究

公共行政责任伦理的内涵是公共行政责任伦理研究的逻辑起点。理论界和实践界已经对公共行政责任伦理的内涵有所初探，但从现实的情况来看，如何界定公共行政责任伦理的内涵，是众说纷纭，莫衷一是，因此，仍需对其内涵进行研究和界定，为公共行政责任伦理研究设定相对合理、相对合适的逻辑起点。

公共行政责任伦理是全社会判断公共行政责任的公共理性，是公共行政组织和公共行政人员，与社会组织及作为公民角色的个人进行互动的结果，是一种软性约束。系统地分析公共行政责任伦理的特征是确立和突显公共行政责任伦理本质的重要环节。

为了更好地引导人们审视和判断公共行政责任，约束公共行政组织和公共行政人员的职务行为，有必要对公共行政责任伦理的功能进行深入研究，充分发挥公共行政责任伦理在促进实现公共行政责任中的重要作用。

（三）公共行政责任伦理的研究视域

公共行政责任伦理之所以能成为独立的研究对象，缘于其具有自己的研究视域。现有的研究已经从多个学科视角和不同领域，提出了公共行政责任伦理的研究对象和所涉领域，涉及研究对象众多，其中包括对公共行政组织责任伦理的研究，对公共行政人员责任伦理的研究，对公共行政道德的研究，对公共行政心理的研究，对公共行政人格的研究，对公共行政伦理制度建设的研究，对公共行政责任价值选择的研究，对公共行政责任伦理结构的研究，等等；涉及学科广泛，其中包括（公共）行政学、政治学、伦理学、管理学、社会学、心理学、哲学、经济学、人类学等多个学科。虽然在公共行政责任伦理研究领域的成果颇多，但仍然缺少明确的、系统的研究视域。因此，认真梳理和明确界定公共行政责任伦理的研究视域，是当下公共行政责任伦理研究的重要任务。

（四）公共行政责任伦理理论体系建构研究

公共行政责任伦理研究需要规范化、系统化、本土化的研究结构和科学机理。我国公共行政责任伦理研究必须走本土化的发展之路，需要结合中国国情，从我国公共行政的范畴和价值选择出发，以中国实际为基础，借鉴西方公共行政责任伦理相关研究成果和资源，整合中西公共行政责任伦理理念，探索和建构中国特色的公共行政责任伦理理论体系。

（五）公共行政责任伦理实践路径研究

公共行政责任伦理是各国在公共行政发展和发展公共行政的过程中，不可回避且需要直接面对与解决的问题。对公共行政责任伦理进行深入研究，不仅是要在理论上有所成就，更是要能够用公共行政责任伦理理论指导实践，因此，必须从多个维度和多个视角探索应用公共行政责任伦理促进实现公共行政责任的机制和途径。

（六）公共行政责任伦理评价指标体系研究

公共行政责任伦理评价指标体系，是公共行政责任伦理研究的重要内容之一，是公共行政组织和公共行政人员履行公共行政职责和承担公共行政责任的价值导向和行为指引。公共行政责任伦理研究，应建构自己的评价指标体系和模型，“鼓励积极卓越的有所为以有益于社会公众，阻止消极的有所不为而无害于社会公众”［12］从而避免只用思辨的方式来空想现实中的公共行政责任问题，以更好地评估公共行政责任伦理的研究状况，更好地服务于促进实现公共行政责任。

（七）公共行政责任伦理案例研究

公共行政责任伦理研究，不是一项纯理论研究，而是理论与实践的结合体，最终要能够指导公共行政实践，促进实现公共行政责任，因此，需要丰富的、贴近实际公共行政实践的案例。科学合理的公共行政责任伦理案例，可以提供成功的典范，也可以记载令人警醒的教训，还可以帮助公共行政人员进行心理调适、释放压力和调节状态。公共行政责任伦理案例研究，应以案例为载体，让包括公共行政组织和公共行政人员在内的全体社会成员，对公共行政责任问题进行深入思考，进行网络虚拟交流和现实交流互动，从而促进形成公共理性，促进公共行政责任伦理与履行和承担公共行政责任相结合，促进实现公共行政责任伦理知识向履行和承担公共行政责任能力的转化，提高公共行政组织和公共行政人员运用公共行政责任伦理分析和处理实际问题的能力。

三、公共行政责任伦理研究的任务与关键点

公共行政责任伦理研究，是为界定公共行政责任和促进实现公共行政责任服务的，其研究的速度、时间与进程会直接影响到公共行政责任的界定和实现公共行政责任的程度。因此，需要明确设定公共行政责任伦理研究的具体研究任务，找出公共行政责任伦理研究的关键点和突破口。

（一）公共行政责任伦理研究的任务

1.公共行政责任伦理研究的学科界定。从现有的研究成果和研究趋势来看，公共行政责任伦理还没有明确的学科界定，有学者将其归类为责任伦理或伦理学，有学者把其视为（公共）行政学、行政管理学、公共管理学等门类，因此，明确界定公共行政责任伦理的学科类别，是当前公共行政责任伦理研究的主要任务之一。

2.界定公共行政责任伦理的内涵，进而初步设定出公共行政责任伦理的研究体系。在借鉴和汲取西方公共行政责任伦理相关研究成果的基础上，从我国实际出发，界定出本土化的相关基础概念与范畴，包括公共的内涵、公共行政的内涵、公共行政责任的内涵、责任伦理的内涵，等等。然后，积极讨论和初建适合中国的公共行政责任伦理研究体系，争取达成初步框架的基本共识。

3.梳理公共行政责任伦理研究体系内各个内容与要素之间的关系，把握公共行政责任伦理研究体系内各个内容与要素之间运行机理，形成研究的支撑分支。

4.公共行政责任伦理的实际应用。使公共行政责任伦理融入实际公共行政当中，是公共行政责任伦理发挥作用和产生价值的关键。通过理论学习和教育培训的方式，向公共行政人员教授公共行政责任伦理知识，提高公共行政人员用公共行政责任伦理知识分析和处理具体公共行政问题的能力。通过社会互动和公民参与等方式，让公民和社会组织参与到公共行政责任伦理的建构中来，让公民和社会组织参与到用公共行政责任伦理评价公共行政责任实现程度的实践中去。

（二）公共行政责任伦理研究的关键点

在当前公共行政责任伦理研究过程中，需要突破和解决四个关键点：

1.公共行政责任伦理的内涵。公共行政责任伦理的内涵是公共行政责任伦理研究的关键点之一，也是研究的难点，因为其是整个研究的逻辑起点。理论界和实践界，应努力界定出符合包括公共行政组织和公共行政人员在内的全社会普遍接受的内涵理论解释和现实表现，将其作为公共行政责任伦理研究的逻辑起点，为整个研究确定出发点。

2.公共行政责任伦理的理论体系建构。公共行政责任伦理的理论体系是公共行政责任伦理研究的关键点之二，其是一套基础性的理论框架，可以为整个研究提供系统化、规范化的研究结构和各部分内容间的逻辑关系。公共行政责任伦理理论体系建构的合理与否会直接影响到公共行政责任伦理研究的效果，需要认真对待。

3.建立公共行政责任伦理评价指标体系。公共行政责任伦理评价指标体系是公共行政责任伦理研究的关键点之三，其属于“软体系”，因此建构的方式与制度性的“硬体系”建设有所区别，难度更大，是一项具有挑战性的研究，也是必须要攻克的难题。

4.通过公共行政责任伦理的应用，促进实现公共行政责任。促进实现公共行政责任是公共行政责任伦理研究的关键点之四，也是公共行政责任伦理存在的价值所在。重点加强促进实现公共行政责任的理论设计和研究促进实现公共行政责任的实践路径，是公共行政责任伦理的归宿，也是公共行政责任伦理研究的落脚点。

四、公共行政责任伦理的研究路径

公共行政责任伦理研究应寻找适合自身的研究路径，厘清基本研究思路，采用科学合理的研究方法，从实际问题出发，坚持问题导向，进行系统化深入研究。

（一）基本研究思路

1.界定公共行政责任伦理的内涵。研究思路应服务于研究目的。从国内外现有的相关研究成果来看，有关公共行政责任伦理方面的用词众多，用法各异，例如，行政责任伦理，行政道德，行政伦理等，这些用词的内涵既有交集，又有区别，也存在内涵的“真空地带”。因此，公共行政责任伦理研究首先要在“什么是”的问题上进行深入研究，即研究公共行政责任伦理的内涵，在确定公共行政责任伦理内涵基础上，统一和规范用词，这是确立公共行政责任伦理成为独立研究对象的关键，虽然已经有了一些这方面的研究成果，但是还缺乏系统整合和主流解释的方向引导。

2.建构公共行政责任伦理体系。设计出整体架构，引起理论界、实践界、社会组织和公民个人对公共行政责任伦理研究的关注和热议，产生社会共鸣，从而促进深入研究公共行政责任伦理的结构和主体内容以及决定性要素。

3.公共行政责任伦理的应用。通过在公共行政实践中应用公共行政责任伦理，指导公共行政组织和公共行政人员履行公共行政职责和承担公共行政责任。

（二）基本研究方法

有针对性的研究方法是公共行政责任伦理研究的有效工具。这里仅在众多研究方法中介绍五种，仅供参考。

1.文献研究法。即通过搜集国内外相关公共行政责任伦理研究文献，运用归纳、分析、总结等方法，梳理出研究结构脉络和逻辑关系，确定公共行政责任伦理的相关研究基础，分析和预测公共行政责任伦理的发展趋势，明确研究任务，抓住问题关键，研究重点难点。

2.田野调查法。到公共行政实际工作中，与公共行政人员一同工作，在工作中细致观察，与公共行政人员及时沟通，深入了解公共行政人员在工作中遇到的公共行政责任伦理困境，与公共行政人员共同合力解决问题，力争获得真实的、全貌的信息和资料。

3.比较研究法。通过比较中西公共行政价值取向、行为方式、经济环境、政治环境、社会环境等方面，分析总结西方在建构公共行政责任伦理，促进实现公共行政责任的有益经验，充分汲取和借鉴，更好地进行我国公共行政责任伦理研究。

4.互动培训法。在各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教育培训过程中，用互动式教学培训与行动式教学培训相结合的方式，与学员充分沟通，共同学习，共同研讨在公共行政实践中遇到的公共行政责任伦理问题，做到理论与实践真正融合。

5.调查访谈法。运用调查问卷、座谈会、咨询会等方式，广泛听取公共行政人员、社会组织及公民个人，对公共行政责任伦理的认识、感受和合理化建议。

五、避免公共行政责任伦理研究的“误区”

在当前公共行政责任伦理研究的过程中，应避免走进或者陷入研究误区，应避免零散的、西化的、空泛的和单一化的研究。

（一）避免零散的研究

随着公共行政的不断发展，公共行政责任背后的责任伦理问题凸显，有关我国公共行政责任伦理的研究也日益增多。近些年，国内已经有了一些有关（公共）行政责任伦理的研究成果，但还未形成独立的研究体系，因此，在今后的研究中应注重系统化、体系化的研究，避免零散的研究。首先，逐步建立公共行政责任伦理研究的学术圈子，建立我国公共行政责任伦理研究的话语体系；其次，注重体系内的横向结构研究与纵向层次研究，注重学术上的协作研究与整合研究，避免“各自为政”的零散研究；再次，加强与相关学科、学术圈子的沟通与交流，使公共行政责任伦理研究融入社会科学研究的大格局之中，从不同的学术领域汲取“养分”；最后，注重整合已有的和未来的高质量研究成果，及时“输入”到公共行政系统之中，及时将最新的成果与包括公共行政组织和公共行政人员在内的全社会分享。

（二）避免西化的研究

我国公共行政责任伦理研究起步晚于西方，需要从西方的学术宝库中挖掘有益资源，但挖掘和利用这些资源的目的是服务于我国公共行政责任伦理研究，探索和建构中国公共行政责任伦理理论体系和实践路径，因此，在今后的研究中应避免将手段与目的倒置的做法，避免走向纯西化的研究。首先，梳理西方公共行政责任伦理研究的基本理论，厘清研究机理；其次，分析西方公共行政责任伦理思想在当代中国公共行政中的实际可行性，找出西方公共行政责任伦理思想在我国的可应用部分；再次，结合我国实际情况，在梳理我国公共行政责任伦理相关研究的基础上，注重本土化的公共行政责任伦理研究，实现西方公共行政责任伦理思想与本土化研究合理有效融合；最后，注重高质量研究成果的国际化传播，在传播与研讨中逐步扩大影响力，提升我国公共行政责任伦理研究地位。

（三）避免空泛的研究

公共行政责任伦理研究，最终要为促进实现公共行政责任服务，其研究必须贴近公共行政实践，必须以公共行政实践为基础，做到理论能够指导和服务于实践，能够指导公共行政组织和公共行政人员解决工作中遇到的主客观公共行政责任问题，能够为全社会理解公共行政责任伦理以判断公共行政的主客观责任提供指南，因此，在今后的研究中应避免空泛的研究。首先，应避免类公共行政责任伦理内涵诠释不清。内涵的模糊和空泛，会使公共行政责任伦理难于还原回现实当中，以致难于让公共行政组织、公共行政人员、社会组织和公民个人理解，难于指导公共行政实践。其次，应避免公共行政责任伦理研究对象不明。研究对象的不确定，会使公共行政责任伦理研究陷于困境，难以做到有的放矢。再次，应避免类公共行政责任伦理研究体系不全。研究体系的缺失，会使限制公共行政责任伦理研究的发展，难以形成大气候，同时也会直接影响公共行政责任伦理的实际应用效果。最后，应避免把公共行政责任伦理研究搞成一种纯粹的形而上研究。伦理分析和决策并非发生在真空之中［13］，因此，应在强调思辨的同时，更加注重使公共行政责任伦理研究向公共行政实践的回归，更加注重能够解决实际问题的研究。

（四）避免单一化研究

现代文明社会是一个具有公共理性的，并“以政治民主、经济自由和文化多元为基本特征的文明社会”［14］。学术研究也不例外，在公共行政责任伦理研究的过程中，必然会出现研究多元化与多样化的情况，必然会出现学科研究领域交叉与融合的情况，因此，应避免走向“单级”的公共行政责任伦理研究，鼓励多元化与多层化的基础研究与应用研究。首先，鼓励不同学科背景的学者，从自己的专长领域和研究视角研究公共行政责任伦理；其次，鼓励从事不同公共行政实践工作的人员，从本职工作的角度，结合现实中遇到的瓶颈，提出建构公共行政责任伦理的宝贵建议；再次，注重把握理论界和实践界的研究情况和发展趋势，做好适时调整，确保公共行政责任伦理研究不偏离正确方向；最后，在使公共行政责任伦理研究彰显多元性特质的同时，更要避免低水平的重复研究。

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