转型社会中权力寻租的经济学分析

刘晓玲（中共湘潭市委党校，湖南　湘潭　411100）



转型社会中权力寻租的经济学分析

刘晓玲
（中共湘潭市委党校，湖南湘潭411100）

［摘要］权力寻租现象与我国30多年改革所采取的方式和由改革形成的制度环境密不可分，在计划经济体制向市场经济体制的改革过程中，出现了两种资源配置的方式，即行政机制和市场机制，这构成了权力寻租的制度基础。利用要素垄断进行权钱交易、利用国企改制侵吞公共财产和利用市场监管谋取暴利是权力寻租的三个重要机制。要遏制住权力寻租的蔓延、铲除产生腐败的制度基础，必须矫正要素价格扭曲、完善产权制度、建设法治和服务型政府。

［关键词］转型社会；寻租理论；权力寻租；经济学

《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》一书中多次提及“权力寻租”这个词。权力寻租的概念来源于经济学中的寻租理论，寻租理论产生于20世纪60—70年代，是经济学中解释腐败现象的一个重要理论。1988年，以吴敬琏教授为首的一批经济学家率先在《经济社会体制比较》杂志上介绍西方寻租理论［1］。寻租理论对于解释我国当前腐败现象蔓延的原因和理解社会主义市场化改革有着其他理论假说难以企及的说服力。

一、转型社会中权力寻租的制度基础

（一）“夹生性”经济体制的形成

我国过去30多年的经济体制改革是一个从计划经济体制向市场经济体制转轨并由此引起的社会变革过程［2］。其中，计划经济体制是逻辑起点，其核心特征就是行政权力配置资源；市场经济体制是逻辑终点，由市场配置资源。改革就是从起点到终点的转变过程。但是，在我国渐进式的改革过程中，出现了一种“夹生性”经济体制。在“夹生性”经济体制中，资源的配置方式有两种：一种是行政方式，另一种是市场方式。两种方式必然造成了同一种商品或要素有计划价和市场价两种价格。计划价是行政权力控制的，市场价是市场决定的。在经济学中，计划价低于市场价的价差叫做“租金”。在“租金”的利益驱动下，有人就会通过权力来获得计划价和市场价之间的价差（租金）。这种追求租金的活动，即是寻租行为。所有人都知道权力有价，于是有些人就运用手中的权力致富。这种权力与市场相结合的“夹生性”经济体制构成了权力寻租的制度基础，“权力寻租”制度环境进而导致转型时期腐败现象的蔓延。

（二）权力寻租与市场化改革的关系

市场经济的实质是政府行政权力与市场的分离。上个世纪80年代的改革大体体现了这个方向［3］。到上世纪90年代初，绝大部分商品价格放开，政府对市场的垄断和控制有所弱化。曾经猖獗一时的“官倒”们的寻租行为就自然而然地消失了。进入新世纪，政府对市场的控制力度不但没有减弱，反而进一步加大。经过10多年后，权力和市场结盟的“夹生性”经济体制逐步定型下来。政府掌握的要素资源越来越多，权力对于市场交易活动的干预和控制越来越强。因此，权力寻租并不是源于市场化改革，而是源于行政权力对市场机制的干预，而这恰恰是与市场化改革相对立的逆流。

二、转型社会中权力寻租的主要机制

（一）利用要素垄断进行权钱交易

我国的土地、资金、劳动力等生产要素价格远远没有市场化。于是，在这些要素配置中，权力仍然起决定性的作用。用行政的方式，以公共权力为背景，获得廉价的生产要素和资源，然后再以高价出售，寻找和套取巨额租金。

1.经营土地使用权。我国土地制度最重要的特征就是二元分割。我国《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。”这两类土地最关键的区别就在于其使用权。国有土地使用权可以在二级土地市场中通过“招拍挂”程序直接交易，而集体土地的使用权就不行。集体土地要成为国有土地，进入土地市场交易只有一个办法就是：政府征收或者征用。政府首先将土地由集体转化为国有，然后再将国有土地的使用权出让给开发商。两类土地使用权之间的价差就是土地的“经济租金”，二元分割的土地制度安排就是权力寻租的制度基础。

2.政策性的设置利差。在我国，银行本币存贷款利率的市场化进程虽然在不断推进，但目前仍有很强的政府管制。一方面，央行对存款利率的上限浮动有要求。这样一来，很可能出现名义存款利率低于通货膨胀率的情况。两者的差额就是金融机构吸纳存款的“租金”，这相当于直接从民间攫取租金。另一方面，贷款利率已经完全市场化了，但民间借贷利率4倍受法律保护。两种拆借利率之间就有3倍的利差，这就会为权力寻租创造了平台和条件。与此同时，金融机构通过实行选择性或部门性的信贷政策，阻止私有部门同公共部门竞争资金，从而将金融风险外化给了实体经济。

（二）利用国企改制侵吞公共财产

从放权让利到承包经营责任制再到公司制，国企改制最核心的内容就是改革原有的产权关系，重新界定产权。重新界定产权是一个利益重新调整和分配的过程。如果在这个过程中，缺乏有效的权力监督和制约机制，某些掌权的官员就能够利用手中的公共权力蚕食或鲸吞公共财产［4］。

1.内部人控制普遍存在。改制后的国有企业一般都采取公司制的形式，这种治理结构表面上是产权明晰的。但是国有企业的所有权是全民所共有的，在实际运行中就必须采用委托－代理的方式。国企的领导人作为代理方，一般也就充当了所有者的全权代表。换句话说，国企的领导人既是经营者同时也是所有者。因此，所有者与经营者之间的制衡关系也就无从建立，所以说内部人控制的情况普遍存在。常见的做法有两种：一是通过下属机构侵占公共财产，二是在进行“股份化”改造时，自我交易，半买半送。

2.国有资产的所有者缺位。出现这些问题，最终还是归因于国有资产的所有者缺位，让国企经理人变成了企业产权的真正主人。国有企业依托占有公共资源和行政垄断地位获取了巨额利润，而这些利润又不需要向国家这个大股东分红，因而不能被运用到公共服务领域，而是留在这些国有企业内部，由它们自行支配。国企“一把手”权力集中，又缺乏有效的监管。这种制度安排，使一些国企经理人有可能利用自己的控制权采取多种手段侵夺公共财产，造成国有资产大量流失，成为了国企经理人腐败的巨大温床。

（三）利用市场监管谋取暴利

在实际的经济生活中，市场从来是不完善的。市场不完善一个重要原因，就是信息不对称。信息不对称将导致交易双方处于不平等地位，最终信息优势方将在交易中损害信息劣势方，从而获得信息租金。为了解决这个问题，就需要市场监管来规范交易行为。然而市场监管本身就存在权力寻租的可能。

1.监管人员寻求租金机会。监管机关作为一个整体，是社会公众利益的代表者。但具体到单个的监管人员来说，由于也是经济人，也就很容易被某些特殊利益集团俘获，并成为他们的代言人。其中，最典型的莫过于股票发行上市的行政许可权。在我国，2000年之前对上市公司一直实行行政审批制，2000年至今实行的是核准制。在审批制下，一个公司要上市，要经过省级党政机关的推荐和证券监管部门的多道审批，并且各个省的上市名额均由国家来确定。现行的核准制是指公司必须由新股发行审核委员会从各个角度审核通过后，才能发行上市。所以说，最终决定企业能否上市的还是证监会下面的发审委。一旦发审委被市场掮客所俘获，出现“拜票”行为，上市申请过程就会演变为一个复杂的、多环节的寻租过程。

2.证券发行人获取信息租金。一方面，为了收回“寻租”成本，获得上市资格的企业往往推高发行价和市盈率，因为新股发行价定得越高，发行人融资越高，大股东套现越多。上市公司为了多募集资金，可以买通询价机构，推高发行价和市盈率。另一方面，过高的发行价和市盈率，使得投资者很难甚至无法通过上市公司的分红派息获得收益。因此，只能希图从投机炒作中赚取资本利得，这就可能引发股票市场上的价格泡沫。政府官员通过徇私枉法获得租金收入，证券发行人通过缴纳租金获取发行权力并且控制信息披露获取信息租金。如果市场存在寻租可能，劣质公司可以通过付出更大的努力，获取与优质公司相同的证券发行资格。寻租行为将导致资金在配置过程中出现无效率损耗，从而降低了资金配置的效率。

三、转型社会中权力寻租的治理

党的十八大提出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”“更好发挥政府作用”［5］。党的十八届三中全会再次强调：“经济体制改革核心问题是处理好政府和市场的关系”，并更进一步提出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”［6］全面改革目前这种权力和市场相互交织的“夹生性”经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，而不是政府权力，这是从源头上铲除权力寻租赖以存在的制度基础。

（一）矫正生产要素价格扭曲

生产要素是这次全面深化市场化改革的集中领域。生产要素包括土地、资金、劳动力、技术等方面，与之对应的价格即地价（或地租）、利率、工资等。

1.改变级差地租的分配模式。第一，为了解决农村建设用地的使用权不能直接入市交易的问题，党的十七届三中全会上首次提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。5年后，党的十八届三中全会《决定》第11条删除了“逐步”二字。并第一次提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权。”“出让、租赁、入股”这一组关键词意味着已经承认了农村集体经营性建设用地可以作为一般生产要素参与到生产经营环节。正是这一组关键词，引出了下一句“实行与国有土地同等入市、同价同权”。这样，以前受到限制无法交易的集体经营性建设用地就获得了与国有建设用地同等的使用权。允许农村集体经营性建设用地可以入市交易，与城市国有土地享有同等权益，从而形成多元的建设用地供给格局。这样一来，地方政府垄断一级土地市场的局面有望打破，从而消除土地寻租的制度基础。第二，在农村，建设用地还有很大的一块就是农民的宅基地。对于宅基地，党的十八届三中全会《决定》的第21条提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”这样就改变了过去农民住房自建自有自住的规定，使农民可能通过转让住房来获得更多的财产性收入。当然，我们更要看到这项改革的限定词，“选择若干试点，慎重稳妥推进”。

2.稳步推进利率市场化。利率作为资金的价格信号，其水平的高低反映出资金稀缺程度。利率市场化包括两条：一条就是让金融机构成为真正的市场化的主体，另一条就是利率由市场来决定。第一，要推进金融机构的市场化，其核心是要让更多的民间资本参与到金融机构的发起、设立、并购、重组和运营中去。也就是实现党的十八届三中全会提出的“允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”，“完善金融机构市场化退出机制”，以及已经设立的存款保险制度。这样有利于提升金融机构的市场化程度和市场竞争力，清除地下钱庄的高利贷化。第二，利率市场化的核心是政府放松对存贷款利率管制，解除对银行存贷利差的保护，使利率能够灵活浮动，将利差的定价空间还给市场主体。

（二）完善产权制度

财产制度是社会的一种基本制度。它是市场经济的基础，也是现代法治的前提。因为市场交换就是交易双方互换产权。

1.深化国有企业股权多元化改革。除了少数属于特殊行业的国企可以作为特别法人由国家垄断经营之外，绝大多数国有企业都应当改革为股权多元化的公司。允许更多国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股，积极发展混合所有制经济。国有企业作为企业，不应享有任何特殊权力和得到政府的任何政策优惠，它们应当与其他经济成分平等竞争。同时，国资委作为国有企业所有者的代表，必须严格监督和约束国企经营者。

2.完善非公经济财产权的保护制度。对于执政党来说，多种所有制经济的共同发展才是共产党执政的可靠基础。在地位上，要承认非公有制经济财产权和公有制经济财产权同样不可侵犯，对它们一视同仁。在政策上，要废除对非公有制经济的不合理规定，消除隐形壁垒。制定民营企业进入特许经营领域的具体办法。放低门槛，扩大准入，制定平等竞争的政策。

（三）建设法治和服务型政府

在任何一个善治的社会，既不能过分强调政府的作用，也不能完全否定政府的作用。现代市场经济中的政府是法治和服务的有机融合。

1.限制政府权力，建设法治政府。减少政府对市场干预的根本出路就是建设法治政府。政府的权力一定是要有边界的，这个边界就是宪法和法律。对政府而言“法无授权不可为”；对市场主体则是“法无禁止即可为”。政府与市场的关系需要法治来分清界限。市场经济需要法治来保障。从这个角度说，市场经济本身就是法治经济。法治政府的核心是依法治权，也是依法治国的前提。要进一步规范政府权力，推行政府权力清单制度，这是遏制腐败蔓延的根本保证。

2.履行政府职责，建设服务型政府。政府还权于市场、还权于社会之后，绝不等同于无所事事或“无为而治”，绝非是要回到亚当·斯密时代的“守夜人”的角色，政府的“法定职责必须为”。社会主义市场经济体制的运转需要政府承担必要的职责，主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情。比如，完善社会保障、维护社会公平正义，为社会提供更多优质高效的公共服务，通过总量手段保持宏观经济的稳定，等等。决不能重复过去以“宏观调控”为名进行微观干预和价格管制。各级政府公布自己的责任清单，也就是要切实把该管的事管住、管好，更好地发挥政府的作用。

参考文献：

［1］贺卫，李政军.寻租理论在中国的传播与发展述评［J］.淮阴师范学院学报，2002，（2）.

［2］清华大学社会学系社会发展研究课题组.“中等收入陷阱”还是“转型陷阱”？［J］.开放时代，2012，（3）.

［3］吴敬琏.对市场化改革的理性思考［J］.江南论坛，2005，（2）.

［4］吴敬琏.中国腐败的治理［J］.战略与管理，2003，（4）.

［5］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012－11－8.

［6］习近平.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，013－11－18.

责任编辑宫秀芬

［作者简介］刘晓玲（1981－），女，湖南湘潭人，中共湘潭市委党校经济学教研部副主任、讲师，主要从事经济学研究。

［中图分类号］F091

［文献标识码］A

［文章编号］1672－2426（2016）03－0054－04