网络外卖平台再议监管

文 《法人》见习记者 李立娟



网络外卖平台再议监管

文 《法人》见习记者 李立娟

随着北京发布首个网络食品经营监督管理办法，网络外卖平台如何进行进一步规制以应对市场的需要，再次引发思考

“互联网+”影响之下，网络深刻地影响着人们的衣食住行，但伴随着互联网的飞速发展，必然会有一些问题肆意滋生。在2016年“3·15”晚会上，餐饮外卖平台再次成为舆论关注的焦点。关于互联网外卖行业的发展现状以及如何规制，成为现下应该思考的问题，而一些地方性的法律法规，也为管制该行业开了试探性的先河。

日前，北京市食品药品监督管理局发布《北京市网络食品经营监督管理办法（暂行）》（下称《办法》），成为针对网络食品经营管理的首份地方性规章。

针对外卖行业的发展情况，中投顾问高级研究员薛胜文在接受《法人》记者采访时表示，尽管“3·15”曝出饿了么违规操作丑闻，打击到了外卖O2O行业，但并没有对市场销售情况产生太大的挫伤，且一些被外卖平台取缔的无证餐饮提供商从线上转向线下，通过传单、电话等途径继续提供服务。外卖O2O市场整体属于快速发展的上升阶段，暂时没有出现市场萎缩的情形。

中研普华研究员曹慧在接受《法人》记者采访时亦表示，2015年中国互联网餐饮外卖平台市场订单规模呈高速增长趋势，成交额已超过130亿，市场发展前景良好。

但她同时表示，目前我国餐饮外卖平台人气旺盛，用户规模庞大，但行业监管仍是难题，监管缺失以及监管不到位等问题严重。2016年“3·15”晚会曝光了某些外卖软件的安全隐患，引起社会热议及重视，但相关监管法规仍有待进一步确立，监管措施也有待进一步加强。

北京新规落地

经央视曝光后，虽然网络外卖平台取缔了不少“三无”提供商，但是小商户、小卖家依然是外卖平台的首选商家，平台依然需要依靠这些早期的小商家、小摊铺来冲刺订单以及规模，以保持自己的竞争地位。

“这样才有可能吸引用户，从而获得投资方的青睐甚至更多利益。”北京市京师律师事务所合伙人、首都保健营养美食学会副秘书长王琮玮在接受《法人》记者采访时如是说。因此，无论烧钱补贴，还是其他各项优惠政策，都是为了吸引更多的客户流量，这也就意味着选择商家的条件、许可范围等方面都存在了不统一的标准。

她进一步告诉《法人》记者，三无商户不得入网售卖食品，同时要求第三方平台必须对入网商户进行证件审查等等，这些是《北京市网络食品经营监督管理办法》的强制性规定，表明了政府整治网络食品安全的决心，也是积极探索将网络食品安全纳入法制化轨道的一次新尝试。

同时，《北京市网络食品经营监督管理办法》在严格处罚的基础上，鼓励网络订餐实施“明厨亮灶”，将其加工过程进行网上实时播出展示。这亦表明，网络订餐服务是今后发展的方向，尽管网络食品交易问题隐患多，但对于这种新兴的餐饮交易模式，行政部门、立法部门不能一下子完全否定它，而应积极规范和完善监管，促其良性发展。

当然，网络外卖平台自身也将面临着因选择与竞争带来的问题，王琮玮对《法人》记者解释道，首先是商家规范不统一，服务水平不一致。由于外卖网络平台准入机制不完善，平台审核环节薄弱，甚至为了拼客户流量而放松准入标准，导致外卖平台充斥着无证经营的小商户、黑作坊，食品安全状况堪忧。此外，部分商户或因无诚信，或因订单多漏发餐品，甚至拒绝提供发票，导致消费者的权益难以得到有效维护。

其次是市场监管与平台内部监管环节薄弱，缺乏专业性指导和审查。对于平台自身来说，对那些将要准入或已经准入的商家进行线下排查困难重重。中小型商户可能存在频繁易名易址、转让等情况，与准入时提供的数据材料不一致的较多。同时，平台市场人员证照审查工作仍须政府监管部门的专业性指导，提高审查准确度。这就导致排查成本过高，不利于平台的竞争。

此外，对市场监管来说，仅仅依靠媒体曝光是不够的。很多人也为外卖平台叫屈，认为便宜的价格当然只有便宜的投入，已经不能奢求对便宜产品的安全了。平台也只是平台，不能因商家进入了平台，责任就全在平台了。这些声音的出现，以及商家、平台、政府之间的推脱责任，只是市场监管乏力的缩影，直接导致消费者的信任危机。

第三个问题是外卖平台的运营复杂程度导致政府监管力度低、难度大。国内基本上所有的餐饮O2O实际上只是在做平台，是将所有的线下餐饮企业聚到这个平台上，仅仅只是提供流量的导入，因此如何审查入住商户资质等问题，便成难题。

目前的政策，也还难以形成对外卖行业的完善监管。在外卖平台领域，包括物流配送、商家责任、平台责任等方面，都是作为新领域在逐渐发展，在政策监管方面，虽然有食品安全等一系列相关法规，但依旧处于一个监管的灰色地带。

发展背后的隐患

广东省律师协会民事法律专业委员会副主任、广东宝慧律师事务所主任蔺存宝律师在接受《法人》记者采访时说：“我认为主要问题是在外卖平台，循着消费环节来说，现行法律是不够完善的，存在一定的滞后性。”

他进一步解释道，首先平台提供的是一种中介服务，这种中介服务也就是介于消费者和商家之间，而平台本身是不生产产品的，消费者通过平台所预订的食品并不是平台生产的，因为这个中介的性质，导致平台对产品的生产者或者服务的提供者的产品和服务质量的监管，往往是不到位的。

“因为质量的监管，往往是表现在事后，也就是说属于一种事后的监督，事后监督又有赖于消费者向平台或者经营者进行投诉等形式的信息反馈，通过这些才能获得这些信息，而平台中介的性质决定平台很难对产品和服务做到事前的监督。”蔺存宝表示。

其次，消费者通过平台预定了某些服务，平台提供服务或许不会向消费者收取费用，而是向与其有合作关系的商家收取一定的费用，这就相当于一定的推广费用，实际上平台也是通过这种方式盈利的。因为没有消费者与平台、商家与平台、消费者与商家之间的三方协议，在法律框架上来说，对于权利义务的界定则不是很明确。

即使外卖平台是一种新兴的产业方式，即使没有相关的立法跟上，但当事人之间涉及民事领域的纠纷，仍可以根据现有的民事法规界定权利义务。

“我认为，消费者在通过了外卖购买商品之后，商品的提供商和消费者之间就构成了一定的消费合同法律关系。而外卖平台要在这种消费法律关系之间承担一定的连带法律责任，或者对商品的质量起到一定的担保或者补充担保的责任。”蔺存宝告诉《法人》记者。

蔺存宝认为，外卖平台的监管滞后性还表现在平台对解决消费纠纷或者争议的设计不足。平台应该在解决争议方面下大力气，努力做到未雨绸缪。而目前来看，平台更多是将重点放在市场开拓方面，而忽略了解决争议。

“而这部分如果解决不好，恰恰会起到反作用，这种反作用力或许会影响到平台的业绩或者信用。”蔺存宝表示，在实践中，凡是投诉到媒体、消费者保护组织、工商、食药监部门的事件，都是在消费者发生纠纷之后，消费者投诉到平台，平台将责任推给商家，投诉到商家，商家又以通过平台预定为由将责任推给平台，这样的扯皮行为导致消费者的维权难。

蔺存宝建议，可以借鉴淘宝、京东的争议解决的模式，比如说商家被投诉后平台应该介入，核实情况后可对商家进行处罚或者对消费者先行赔付。

规则有待细化

“外卖O2O方便了人们的生活，但行业的混乱又给消费者带来了潜在隐患，市场监管不能只是简单禁止、取缔，而是要出台简化细则，用法规、条例引导行业健康发展。”中投顾问高级研究员薛胜文就如何进行外卖平台监管等问题对《法人》记者说。

中研普华研究员曹慧亦对《法人》记者建议，工商、食品监管以及外卖平台等相关部门应加强监管审查力度，对餐饮外卖平台经营者的经营资格进行严格审查，提高准入门槛。从源头上确保餐饮外卖平台上的商家具备合格资质。同时，建议餐饮外卖平台和餐饮实体商家签订合同，由餐饮外卖平台对餐饮商家的各种食品来源状况进行预先审核。

她进一步说，当消费者发现商家销售的外卖食品不符合法律法规的规定或引起消费者身体不适及其他伤害的，应及时完善和畅通消费者的投诉渠道，并由监管部门对相关经营者进行核实调查，如情况属实，除依法要求其予以赔偿外，还应强制不合格餐饮经营者退出平台，责令其停业整顿。

王琮玮同时对《法人》记者说，为积极应对网络食品零售、网络外卖订餐、跨境食品电商等互联网食品新业态发展态势所带来的食品安全危机，监管部门探索网络食品监管法治化，提高了网络食品经营的门槛，有利于促进网购食品产业的良性健康发展。

她进一步解释道，应将网络食品安全纳入法律层面，明确规定网络食品交易第三方平台的食品安全管理义务和责任。2015年新《食品安全法》颁布，但《食品安全法》是大的法律层面，仅仅是对第三方平台进行了规定性的解释。对于第三方平台进行监管，需要有具体的实施细则。

这也就意味着，还要出台一些安全条例及配套的法规规章，来保障行政执法权的实施，包括对第三方平台的审查、中文标签的推广使用等，都需要确立全国统一的标准。此外，在《食品安全法》基础上，制定相关法律、法规、规章，完善协调机制，保证食品生产经营规范有序和监督管理依法有据，立法体系完善之后，执行起来才更方便、有效。

此外，为有效完善网络食品安全的统一标准，应尽快出台食品安全的国家标准，保证食品安全。提高和完善食品安全标准，是加强食品安全的一个最有效的重要途径，一定程度上也是重建消费者食品安全信心的有力举措。以公共利益为最大关切，排除关联利益的干扰，积极参照国际标准化组织、食品法典委员会、国际卫生组织等发布的食品国际标准和分析方法，对食品安全标准进行一次全面的清查、修订、增补，尽快整理修改食品安全标准，同时提高食品安全生产和管理标准更新反应速度，使得企业能够有法可依，食品相关职能部门亦有法可依，有据可查。

王琮玮表示，平台也应针对性地与政府协商，民生与制度共进。比如，由于法律法规所限，许多商户因建筑属性导致经营场所无法办证，但这些商户能长期解决当地的民生问题，所以应当就此类涉及民生利益的问题与政府进行沟通，达成一致的解决办法，既能保证食品安全，又能解决实际民生难题。

蔺存宝亦对《法人》记者建议道：“网络外卖平台是新兴产业，毕竟市场广泛，是能够创造价值的领域，同时能够在商家与消费者之间连接一定的通道，这是有益于市场发展的，应该进行鼓励”。

而对于此类新兴的领域，法律往往滞后，要及地立法进行规制，使产业能够有效地协调发展，既兼顾平台的经济利益以及效益，又兼顾消费者合法权益的保护。

“我个人认为，在‘互联网+’之下，我们的政府部门拥抱互联网的速度还是较快的，可以做出灵活的反应，但是我们的立法机构却反应得非常迟钝，有新的事物出现，不妨先立一个层级比较低的法律，或者鼓励地方性立法做一个尝试，尝试以及实施一段时间之后，再形成一个全国统一的立法，这样是值得鼓励的。”蔺存宝最后建议道。