我国普通高中招生制度的现实困境与突破路径*

刘泽海



我国普通高中招生制度的现实困境与突破路径*

刘泽海

摘 要：新中国成立以来，我国一直重视高中招生考试制度建设。全国各地近年来先后启动了高中招生考试改革，尤其在招生制度上迈出突破性步伐。当前，我国高中招生制度依然存在诸如择校现象难以禁止，招生形式单一，指标生制度不完善等有待破解的难题。新一轮高中招生制度改革既要从学校建设与管理上加强学校内涵发展，缩小校际差距；又要在政策上改革招生录取方式，完善高中招生录取体系，实现教育公平。

关键词：高中招生制度；困境；政策性建议；指标生制度；教育公平

* 本文系2014年度广东省教育体制综合改革专项资金教育科研重大项目“中等教育招生考试制度改革研究”（项目编号：2014JKZ001）及2015年广东省基础教育课程改革研究项目“学生学业水平考试实施研究”（项目编号：2015JJYGYJ029）的研究成果之一。

一、普通高中招生制度的历史沿革

我国普通初级中学和普通高级中学，在相当长的历史时期均有严格的入学考试。解放后不同历史阶段，其考试的方式、方法、管理等多有不同。解放初期，国家对高中入学考试内容没有统一要求，由学校自行确定。后来，为了贯彻“学校要为工农子女和工农青年开门”，提高工农干部的文化水平的原则，教育部规定了高中及中等学校工农子女入学的比例，对工农青年采取了降分录取的办法。作为高中入学考试制度的补充，解放初期我国开始实行对初中优秀毕业生保送升入高中学习的制度，以鼓励学生努力学习，德、智、体全面发展。[1]1962年教育部发布了《关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》，明文规定，要求各地选定一批重点中小学，这些学校的数量、规模与高一级学校的招生保持适当比例，与高一级学校形成“小宝塔”，并集中精力先办好一批“拔尖”学校（这些重点学校主要集中在城市和城镇）。随着这一文件的颁发和实施，我国“重点学校”政策初步形成。初中、高中阶段的入学考试由于引进了学生进入重点初中或重点高中的竞争而不断强化。重点高中获得对初中毕业生优秀生源的优先录取权，重点中学也获得了优先重点发展。

“文化大革命”期间，我国各级各类教育受到了严重的干扰和破坏。普通高中也因初中毕业生的上山下乡运动而中断了几年。1971年后，各地普通高中陆续招生，但因“文化大革命”时期废止了一切文化课的考试，这个时期普通高中的新生选拔被代之以推荐保送的方式进行。1974年后的几年，一些大城市还试行了普及高中阶段的教育，初中毕业生几乎全部就近免试升入高中学习。但这些只是低水平的普及教育，教学质量不高。

1977年国家恢复高考后，各地参照《教育部关于一九七七年高等学校招生工作的意见》的有关精神，陆续恢复了高中入学考试。1978年《教育部关于分期分批办好重点中小学的试行案的通知》颁布后，拉开了重点学校与非重点学校在教学质量，尤其是升学率方面的差距。由于家长及学生都希望进入重点学校读书，社会上进入重点中学学习的需求不断加大，因而迅速强化了初中入学考试的选拔功能。进入重点高中的竞争也变得十分激烈。八十年代末期开始，高中招生考试由省级教育行政部门组织实施，进一步强化了考试的选拔功能和对教育水平的评估功能，学生的考试升学压力不断增加。

教育部历来十分重视并支持各地初中毕业、升学考试的改革。1999年4月，教育部印发了《关于初中毕业、升学考试改革的指导意见》（下文简称《指导意见》）。该《指导意见》强调：“初中毕业、升学考试是义务教育阶段的重要考试，进行考试改革，将对中小学实施素质教育产生积极的导向作用。”2000年3月，教育部关于大中城市中招工作的意见提出将重点或示范性高中的招生指标分配到区域内的各初中学校。[2]2004年，教育部办公厅印发《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，提出“积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法”。2007年，《教育部工作要点》明确提出“大力推进中考招生制度改革，积极推行初中毕业生学业考试与综合素质评价相结合的招生制度，逐步推广将普通高中招生指标均衡分配到初中的招生制度”。2008年，国家全面实施中考改革，教育部出台《关于深入推进和进一步完善中考改革的意见》，要求“将优质高中名额中的大部分均衡分配到普通初中，同时积极推行多种形式的招生录取办法”。其后颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》等政策文件，均支持充分发挥政策导向作用，改进高中阶段学校考试招生方式，实行优质普通高中招生名额合理分配到区域内初中的办法。2012年，国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》进一步要求“提高优质高中招生名额分配到区域内各初中的比例”。2014年9月国务院出台《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，要求改进高中阶段学校考试招生方式，实行优质普通高中学校招生名额合理分配到区域内初中的办法。

二、我国普通高中招生制度面临的困境

（一）学校发展不平衡导致择校现象严重

我国重点学校的设立缘起于1962年，后因“文化大革命”而中断。目前重点学校的建立和发展始于1978年。重点学校的设立对于推动我国特定历史时期教育事业的发展起到过重要推动作用，各地教育行政部门对重点学校在经费投入、办学设施、教师培养、学生来源等方面给予政策倾斜，形成了高中、初中、小学各个学段的县区级、地市级、省级、国家级层级式的重点学校格局。重点学校由于获得资源的重点优先配置，各方面均走在普通学校前面，同时也拉大了与普通学校之间的差距，尤其是其升学率明显高于普通学校，所以成为家长和学生追捧的对象，也催生了基础教育中的怪现象——“择校热”。政府投入的政策倾斜和民间力量的择校双重力量扩大了学校之间的差距，引发了违背教育公平的恶性循环。

（二）招生形式比较单一

我国普通高中招生形式比较单一，主要表现在如下几个方面：一是招生形式主要以笔试成绩为主要依据，对于学生综合素质评价结果采纳程度不高。虽然有些地区进行学生综合素质评价，但由于评价过程存在走过场现象，其结果没有权威性，仅被当作中考的附庸，有些地区甚至还没有开展这项评价工作。二是以县区或市为区划单位，按计划统一招生。这种形式没有考虑地区差异、城乡差异、重点学校与普通学校差异等因素，招生计划由县区统一掌握，统一划定录取分数线。这种招生方式在形式上看似公平，但实质上缺乏公正性。它对非重点学校、民族学校、农村学校极为不公平。三是教育主管部门对于学校招生管得太死，放权不够，招生学校缺乏招生自主权，不利于创办高中特色学校。虽然我国在经济发达省份已经开始实施自主招生试点，但力度较小。一方面是因为教育行政部门过紧的招生政策，另一方面是招生学校没有建立规范的招生制度，缺乏第三方权力监督机制。

（三）指标生制度不完善

指标生制度是中招的一项新形式，是推进教育公平的新突破。但作为一项新制度，存在诸多问题。一是政策不够完善。大部分省份根据教育部的文件要求，开始推行指标生制度，但政策不完善。比如对于农村学校学生、民族学校学生、城市流动人口子女、城市改造搬迁户子女在政策上关照不够（指标生政策规定，享受指标生待遇的学生必须在同一所学校就读三年，且不能是择校生），而这些人群（除初中择校生外）却正是需要政策惠及的“弱势群体”。二是各地实施力度不统一。各地规定的指标生招生比例不一：北京、上海等大城市远低于中、西、东部分省份：上海市为15％，北京市为30％，陕西省为40％，贵州省为50％，安徽省为52.5％，山东省潍坊市为60％，江苏省为70％，湖南省长沙市为40％，广东省佛山市为35％。[3]教育部提出的基本原则比较宏观：“均衡”、“合理”分配指标生。指标比例既无下线，也无上线。这致使地方制定政策缺乏参照，指标生比例的设置只能依据当地教育发展水平等综合因素不断摸索，设置比例有待进一步完善。三是对于指标生制度存在的风险缺乏预防机制。指标生制度欲以行政手段解决由于资源配置不公产生的教育不公平问题，它存在一种“迁就后进”的可能性，因此需要制定政策解决指标生制度带来的消极影响——在划定录取分数线或录取等级时，应该设定最低线，以保证录取生源的质量满足高中教学的要求。

（四）招生制度欠缺公正性

公正可以分为形式公正和实质公正，两者之间有内在张力。所以在现代社会中，首先要满足形式的公正。这是一个法治社会的内在要求，也就是“法律面前人人平等”。一个好的制度除了形式公正之外，还要符合更高的实质公正的原则。[4]就中考而言，虽然它的形式是很公正的，但却很难做到实质公正，还存在着许多实质不公的问题。区域差异、城乡差异、阶层差异相互纠葛在一起，很难保证学生在同一条起跑线上竞争。

中考制度的制订和实施都要面临合理性最大化的问题。而在纷繁复杂的矛盾背后实际上存在一个重大的理论问题，也就是对社会公正的理论分析。公共政策之所以在各种合理性的冲击下随社会舆论及个人意志的左右摇摆而相互矛盾，就是因为缺乏对这一重大理论问题的思考和回答。罗尔斯在《正义论》中深入分析了这一问题。他认为正义是社会制度的首要价值，至于如何来安排社会正义，他提供了一个理论：在机会均等的原则之上，从照顾弱势的角度出发，提出了补偿原则，以追求“最小受惠者的最大利益”。[5]这是罗尔斯提出的社会“基本善”的一个重要方面。在罗尔斯看来，社会最需要帮助的是那些处于社会底层的人们，他们拥有最少的权利、机会、收入和财富，社会不平等最强烈地体现在他们身上。一种正义的社会制度应该通过各种制度性安排来改善这些“最少受惠者”的处境，缩小他们与其他人之间的差距。按照差别原则，当社会不平等和经济不平等有利于最不利成员的最大利益时，这些不平等就是可容许的。罗尔斯认为，民主的解释是通过结合机会公平的原则和差别原则达到的，即社会在允许差别时，必须最优先地考虑最弱势群体的利益。如此，社会不仅能实现形式公正，而且能最大限度地实现真正的实质公正。[6]罗尔斯的正义论是一套非常复杂精致的理论体系，它不仅为美国各种各样的社会公正奠定了哲学基础，而且在很多领域被制度化。

中考如何改革需要有一套完整的正义理论，平衡中考改革中的各种合理性不仅是一个公共政策选择的问题，同时也是中国整个社会对公共概念及原则的一种理性选择。为此，必须从理论上对这一重大现实问题进行更好的制度设计。一是缩小城乡之间、重点学校与普通学校之间的教育差距。在一个公平正义的社会，不应让个人或者个别集体的特殊愿望支配与左右教育，并对教育施加影响。正确的教育政策应该具备一种正义的美德，要对那些与公平正义不相符的愿望进行有效遏制。政府过去对教育的不公平投入以及一些政策的实施导致城乡教育差距的不断扩大。因此政府应该加大对经济落后地区的教育建设，对农村地区进行教育扶贫，对薄弱学校实施补偿性差异性的政策倾斜。二是对处于弱势群体的学生增加补偿。家庭与环境对一个人的能力及其发展空间产生基础性的影响，个人对这些条件是没有权利选择的，是无能为力的。但它一定会受到社会体系的影响。一种补偿政策能给个人，尤其是那些弱势者带来补偿利益时，才是正义可行的。而通常教育当中的弱势群体就是那些处于家庭经济弱势地位的贫困学生。政府以及学校应该立足于整体利益，对于那些弱势群体采取必要的调整和资助。政府应该制定相应的政策，使这些群体在享受同等优质教育机会上获得一定政策补偿，保障他们拥有同等受教育的权利。三是完善差别原则。对于社会基本结构中某种权利和义务的安排来说，只要没有把权利义务修改得能提高某些代表人的期望而同时降低另一些代表人的期望，这种安排就是有效率的。就中考制度的完善而言，实施指标生制度就是完善差别原则的一项有效的公正制度。

三、完善我国普通高中招生制度的政策性建议

（一）均衡发展各级学校，缩小校际差距

由于历史的和政策原因，我国基础教育发展比较缓慢且差异性很大，不仅存在明显的地区差异，即便在同一区域，由于设置了重点中学和普通中学，学校之间也存在明显的差距。因此，教育主管部门要发挥重要的规划、评估、协调和管理作用，不断缩小校际差距。一是教育主管部门要有好的政策导向，要合理配置师资队伍、管理者素质、职业校长队伍。学校的质量、特色都可以通过先进的管理理念和务实的管理风格得以实现。二是学校自身发展靠内涵引路。校长是学校办学理念的倡导者和实践者。校长要树立质量意识、特色意识。质量是学校的立足之本。随着小学升初中实行划片与电脑派位相结合的招生制度（小升初在小学发展水平存在差距的情况下，简单划片招生不能有效遏制正在下移的小学择校现象），初中学校间的生源差距在不断缩小，这为缩小学校教学质量的差距提供了前提条件。学校走内涵式发展必须紧紧依靠学校的办学质量。三是完善评估督导体系，实现以评代管。学校管理水平和办学质量的提高既要靠自身的主观能动性，也要靠外在考核机制的监督。一套科学的办学质量评估体系可以促进学校不断提高管理水平，走内涵式发展道路。薄弱学校通过内涵建设可以提升教学质量。而薄弱学校的发展对于实现教育均衡发展有重要贡献。因此，一个国家和地区的基础教育只有实现了真正的均衡发展，对于家长和学生而言，上哪所高中才显得不那么重要了，所有的“中考”问题才会随之得到相应的解决。

（二）设置多元化的录取方式，适应人的全面发展

高中录取标准和招生方式应实现多元化。以更加多元的评价标准、更加多样的招生方式选拔人才是中考改革的必然要求。为此，录取方式应该由单一划定分数线录取转变为多元录取、等级录取。等级录取是相对模糊而不是精准的评价标准，更加符合初中学生的发展本质，有利于克服分分计较的应试教育弊端，可为初中生减轻升学考试压力。多元录取包括综合录取、推荐录取和特长录取等多种形式。[7]在招生方式选择方面，应该鼓励不同类型、不同水平，甚至同一所高中学校根据实际情况选择常规招生、推荐入学、定向招生、破格录取、指标生、直升生、校长实名制推荐、自主招生、特长生等多元化的录取方式，为学生提供不同形式的进入高中就读的机会，使招生成为高中学校在政府主导下的个性化行为，而不是集体性行为。此外，在高中学校获得更多的招生自主权时，必须完善学校内部招生录取制度，将权力过于集中的弊端通过建立机制进行消解。招生学校应该建立以优秀骨干教师为主体的自主招生面试考核领导小组，发挥集体力量在招生中的作用。

（三）建立科学的招生体系，完善指标生招生制度

指标生制度是对有限资源的一种管理和分配，以平衡供需不等或各方不同利益的矛盾。仅从表面观察，我们很容易将指标生制度与计划经济相联系，但作为政治学中一种传统的基于平等主义考虑的民主选择制度，指标生制度在追求平等权实现方面具有特殊意义。[8]它在某种意义上是对形式公正的修正。既然是修正，便有了度和量的考虑。指标生制度的前提是分配对象间差异的真实存在。所谓差异的真实存在，包含两方面的含义：一是分配对象在某些方面确实存在区别；二是这样的区别导致了形式平等分配方式下分配对象间的可期待利益产生鲜明对比。在现实中，这样的差异往往以地域、种族、等级、性别、家庭背景、信仰等因素为判断标准。形式平等完全否定一切不平等身份以及由不平等身份所带来的狭隘法律观念。

指标生制度具有其存在的意义，它有助于挽救形式平等制度所造成的不公平的现象。平等不仅仅意味着没有区别，其更深层次的内涵是“真实的非歧视”。所谓“真实的非歧视”就在于每一个人能够平等获得自由塑造生活的能力和机会。指标生制度的作用在于改变形式平等主义下的结果不公正现象，具体便是通过形式上不平等的做法来契合实质平等的目标。如若不加限制地使用指标生制度，则可能矫枉过正。指标生的录取不以学科成绩简单相加作为高中学校录取的唯一依据，不是不要文化成绩。“指标生”的录取也要设置“门槛”。“门槛”的设置一方面要有利于保证高中学校的生源质量，也要有利于促进初中学校提高教育质量。“门槛”的高低，以保证绝大部分“指标生”计划能完成为宜。

建立比较科学合理的指标分配体系是关系指标生制度公正性的关键因素。目前各省采取的指标生制度招生形式主要是将指标一次性分配到相关学校，由招生部门按照招生政策录取。但是，实施指标生制度时间较长且有一定经验的少数省份的指标生的分配办法存在差异。它们将指标生招生计划分为两大部分：一部分是指令性分配计划；另一部分是奖励性计划。对于第一部分指令性分配计划，教育主管部门将指标生计划总数的85％-90％按照市、区或县学生总数平均分配到区域内的每一所学校，即每一所学校都可以得到分配的指标生计划。对于第二部分奖励性竞争计划，教育主管部门将指标生计划总数的10％-15％由市、区或县统筹，按照学校办学质量评估得分分配指标，激励学校提高办学水平，办出学校特色，同时鞭策后进学校。怎样分配奖励性指标？一是要建立一套教育质量评估体系，制定评估标准，建立“办学条件”、“办学水平”两大评估体系。在教育评估中主要解决好以下几个问题：①办学水平评价指标体系的确定要更加明确、简约，引导政府教育投资发挥最大效益。②科学、合理地对学生的德育进行评价。一些指标可以加以量化，做到定性与定量有机结合。③对学生智能、体质健康、心理进行有效科学的测量和评价。④增设特色学校的评价标准及评价办法,鼓励因地制宜,创办特色学校。⑤公正、合理地对学生学业成绩进行计量。二是严格实施评估。首先由学校自评，做出评估报告，然后由教育评估机构对学校自评结果进行复评和核实。三是依据评估结果分配指标，其数学模型如下[9]：

其中：n为某校（或某乡镇）初中合格毕业生数，y是某校或乡镇教育评估得分，ny是某校或乡镇所得的教育质量分，∑ny是全县或区的教育质量总分，N是计划用于奖励性的招生名额，NA是某学校或乡镇应分得的奖励性计划招生名额。

上述数学模型是以我国东部某省几个地市在实施指标生奖励计划分配时的具体办法为基本数据进行建模而成的。各地在进行指标分配时基本做法保持一致，建模的基础科学可信。奖励性指标的分配一般以县区为单位。这种分配比较科学，不会因为不同县市区教育发展不平衡而造成指标分配时再次出现不公平。一所学校或一个乡镇所获得的奖励性计划很大程度上取决于该校或乡镇的办学质量，办学质量越高、教育评估得分越高，获得奖励性指标就越多。当然在具体实施时也存在一些问题需要进一步完善，如对于学生基数的核算（现在奖励性计划的学生基数以三年没有异动的学生为基数）有待出台更加科学的办法。目前指标生分配办法中，一项关键指数n,即某校（或某乡镇）初中合格毕业生数在部分教育发达地区采用的不是合格人数，而是优秀人数，或者采用合格人数与优秀人数各按照一定比例进行计算，因为合格人数已经没有很好的区分度。这应该代表经济发达地区基础教育的发展方向，基础教育向高质量方向发展。

（四）建立公正平等的招生制度，实现教育公平

从实践层面来看，中考指标生政策的主要目标是为了推进义务教育均衡发展。这一政策的实施有利于缓解小升初时的择校压力，让在家门口读初中的孩子也有机会升入重点或示范性高中；同时还有利于改善一般初中的生源状况，调动所有初中学校的办学积极性；另外，这一政策对改变以学科成绩简单相加作为高中学校录取唯一依据的状况也起到了积极的促进作用。

从过程论的角度来看，一个国家特定公共政策的公平维度一般可分解为起点平等、过程平等和结果平等三个要素构成的完整时间序列。作为国家公共政策所追求的最重要的终极目标之一，结果平等的实现有赖于起点平等和过程平等的分别实现。基础教育作为典型的公共政策治理方式对于这一规律亦完全适用。[10]具体到中考招生的视角而言，起点平等即指参加中考的考生在中考前得到了基本无差别的初中教育产品；过程平等即指参加中考的考生在中考的考试过程及录取过程中均取得了平等的对待或者是合理的差别对待；结果平等即指每一个中考考生都能够以自己的成绩为核心评价条件获得与之相称的教育机会。

然而，在仔细审视我国当前的中考招生现状之后我们就会发现，所谓的起点平等，在当前城乡差距乃至初中教学水平校际差距等问题愈发严重的状况下在短期内难以实现根本性的改变。而所谓的过程平等，即使考生在中考的考试过程中得到了无差别的严格对待，但是录取过程中明显的地方保护主义（比如重点高中指标过分倾斜重点初中、重点高中参与主办的初中以及托管的初中）倾向却将考试过程中的平等对待本来体现的积极效应消耗殆尽。结果的平等需要以起点平等和过程平等的良好实现为基础。由此可见，在起点平等的实现尚需渐进性完善，过程平等中考试录取平等的实践问题不多，影响力不大的前提下，录取平等的实现无疑对于向最终的结果平等的进一步推进具有最为直接、最为切实的意义，而指标生制度恰恰是录取平等问题的关键性环节。因此，完善指标生制度对于实现普通高中招生制度这一公共政策的公正平等起着至关重要的作用。

参考文献：

[1] 杨为学. 中国考试通史（卷五）[M]. 北京:首都师范大学出版社，2001:7.

[2] 杨智磊，王兴亚. 中国考试管理制度史[M]. 郑州：中州古籍出版社，2007：805.

[3] 张家勇，朱玉华. 我国中考改革的现实困境与突破路径[J].中国教育学刊，2015（6）:15-19.

[4] 许纪霖. 知识导向与社会公正——高考恢复三十年的省思[J].招生考试研究，2007（2）:15-18.

[5] [美]约翰·罗尔斯. 正义论[M]. 何怀宏等，译. 北京：中国社会科学出版社，2009：251.

[6] 郑若玲. 考试与平等——基于罗尔斯正义论的分析[J]. 江西社会科学. 2006（10）：32-36.

[7] 徐友礼，潘永庆，杜晓敏. 等级评价自主录取——还原教育生态[J]. 人民教育，2008（13-14）：41-46.

[8] 秦前红，徐亦鹏. 配额与平等：我国高校招生考试制度评析[J].招生考试研究，2010（2）:1-7.

[9] 王恩大，孟翔君，李永忠. 改革中考制度 变“片追”为全面提高教育水平的竞争[J]. 中国教育学刊，1991（1）：32-35+47.

[10] 郑毅. 浅析高招名额分配中地方主义倾向的成因及其制度应对[J]. 招生考试研究，2010（2）:12-23.

（责任编辑 于小艳）

·课程与教学·

The Realistic Predicament and Break-through Route of Senior High School Enrollment System in China

LIU Zehai

Abstract:Our country has always attached great importance to the construction of senior high school entrance examination system since the foundation of China. It has launched the reform of high school enrollment and examination system across the country, which has especially stepped forward the breakthrough of the system. At present, there still exist many difficult problems to be solved, such as school-choosing phenomenon, single form of enrollment and the imperfect quota distribution. A new round of high school enrollment system reform is to both strengthen the school connotation development from the perspective of school construction and management, and narrow the interscholastic gaps. It will also reform the policy of enrollment to make the enrollment system perfect and realize educational equity.

Key Words:high school enrollment system; predicament; policy suggestions; quota distribution system; educational equity

作者简介：刘泽海，中山大学教育学院博士研究生（广东广州，510275）

收稿日期：2016-01-05

中图分类号：G636

文献标识码：A

文章编号：2095-6762(2016)01-0032-06