从美国警察过度执法看警民信任危机

王煜

“9项警务原则”明确了警察工作的性质是预防犯罪而不是镇压犯罪。要解决警察与民众之间的紧张状况，建立和谐的警民关系，不妨先从理解“9项警务原则”做起。

对于卖淫嫖娼这类“轻罪”，究竟该如何执法；在面对拒捕时，警察如何应对，不妨看看美国的例子，尽管它有些方面并不正面，但可为镜鉴。同时，回归历史可以发现，现代警察制度的创立者，早在近200年前，就为警民关系的原则创下了圭臬。

美警抓嫖惯用“钓鱼执法”

在美国，除了内华达州的8个较为偏远的郡之外，卖淫嫖娼都是非法的。但警察扫黄是有难度的，原因在于如果没有法官下发的搜索令，警察是无法进入私人房屋搜查的，而要拿到搜索令，必须提出足够的证据。为了取证，美国警察多次在抓嫖时采取“钓鱼执法”，而这种做法也得到了法院的认可。

例如，2015年3月4日，休斯顿警方宣布，他们在一次“钓鱼执法”中“诱捕”了64名嫖客，并公布了他们的相片。

休斯敦警方透露，这次诱捕行动规划了数个星期，先是在成人网站上刊登卖淫广告，于1月20日在休斯敦西南地区开设一个虚假的造型工作室。嫖娼者通过广告中的电话号码联系警方后，会得到该工作室地址。

一旦潜在顾客进入工作室，与卧底警官接触，达成性交易协议、确定价格后，警察便进入工作室，以检查营业许可为名，要求顾客鉴定身份后离开。晚些时候再将他们缉拿归案并没收嫖资。这种策略，使得“诱捕”工作室在数周之内都没有被嫖客怀疑。

警方称，数百名潜在客户联系虚假工作室“买春”。最终，警方确定了64名前往现场并与卧底探员达成性交易购买意向的男性嫖客。他们从2月19日开始陆续被逮捕，将以嫖娼罪名被指控。如果罪名成立，每个人将面临长达1年的监禁和2000美元的罚款。

再如，纽约检方2013年6月3日表示，104名男性嫖客被纽约市长岛纳苏郡检方以非法嫖娼罪名起诉。这些人是从4月18日至5月24日相继被纳苏郡警方逮捕的，被捕的嫖客中最年轻者仅为17岁，最长者是已有79岁高龄的执业律师，此外还包括了两名医生、两名牙医，以及华尔街的商人和若干大学教授。

纳苏郡地区检察官表示，在这8次名为“除嫖”的卧底行动中，警方通过社交网站与嫖客建立联系，如果嫖客要求见面，便衣警察便约定一个时间与嫖客在某酒店房间会面，并提前准备好隐藏的摄像机，用来记录嫖客的行为以作证据。嫖客来到指定地点，见到假扮成卖淫女子的便衣警察时，便衣警察会要求他们先支付50至100美元的预付金。当嫖客付款时，埋伏的警员破门而入当场将其逮捕。

纳苏郡警方表示，采取“除嫖”行动之前，他们在过去的10年逮捕的嫖客数量不足40名。

这些嫖客除了面临监禁和罚款外，他们的姓名、照片和住址等详细信息还被纽约检察院在网络上公之于众，以达到震慑效果。

美国卖淫嫖娼非法的地区，对此的处罚规定各自不同。例如在阿拉斯加州，卖淫将被判处最高达90天的监禁以及/或者2000美元的罚款，嫖娼的处罚与卖淫相同；组织卖淫将被判处最高达5年以及/或者50000美元的罚款。

而在得克萨斯州，卖淫初犯将被处以最高达180天的监禁以及/或者2000美元的罚款，第二次被抓则将被判处最高达1年的监禁以及/或者4000美元的罚款，三次以上将被判处180天至两年的监禁以及/或者10000美元的罚款，嫖娼的处罚与卖淫相同；组织卖淫将被判处2-10年的监禁，并且处以最高达10000美元的罚款。

相比之下，我国现行的《治安管理处罚法》第六十六条、第六十七条规定：“卖淫、嫖娼的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5000元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。在公共场所拉客招嫖的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”“引诱、容留、介绍他人卖淫的，处10日以上15日以下拘留，可以并处5000元以下罚款；情节较轻的，处5日以下拘留或者500元以下罚款。”

在美国拒捕，后果很严重

美国是个枪支泛滥的国家，据美国司法部统计，全美民间约有2亿多支枪。犯罪分子非法获得的枪支往往比警察的火力还强大。因此，美国警察在执法过程中会时刻保持警惕，尤其是纽约、芝加哥这样的大城市的警察，精神高度紧张。

对普通美国民众来说，不要被误认为有拒捕、袭警企图很重要。如果开车被警察拦下，司机停稳车后，应该摇下车窗，双手放在方向盘上，等待警察的指令，未经允许千万不要乱翻东西，更不要擅自开门下车；若把手伸进裤兜里，或有危险动作，很可能遭到警察的开枪。

美国警察执法过度的现象屡见不鲜。仍以纽约为例：2014年1月19日傍晚5点左右，曼哈顿上西区96街及百老汇交叉口，84岁的黄姓华裔老人从96街地铁站口出站。据一位目击者证明，老人穿越96街东侧的人行道时，信号灯已转为红灯。虽然在路边执勤的警察命令其停下，但他似乎听不懂英语，仍继续前进。警察于是跟随他步行穿越马路至东北角的街口，要他靠墙站好，准备开乱过马路的罚单。但老人似乎仍不明白发生何事，想要离开现场。

目击者称：警察随后将老人拉回，老人与警察发生拉扯，接着四面八方突然出现多名警察把老人包围。最后只见被戴上手铐的老人血流满面、一脸茫然地被警车载离现场，送往医院，这一幕被拍下。

医院诊断表明，老人脸部擦伤，后脑勺摔伤缝了4针。老人于当晚11点半出院后回到警察局做笔录，在次日凌晨2点才被释放回家。老人收到警方“非法穿越马路”的罚单，并同时被警方指控拒捕、妨碍公务及行为不当等罪名。

老人的儿子称，父亲确实不懂英语。他说，父亲被铐到医院后，他找警察询问时，警察拒不告诉老人的去向，他自己打听找到了医院后，警方还不让父子见面。

此前9天之内，上西区附近的两个街区有3名行人被撞死，因此当地警方承诺要加强交通执法。华裔老人事件被民众怀疑是“运动式执法”带来的副作用。

舆情汹涌之下，纽约警方表示要调查此事。但事件发生的次日，纽约警察局长比尔·布兰顿在接受媒体采访时就声称：“在这起案件中，我完全没有看到任何过度执法的迹象。”他认为，黄姓老人的伤情是自己摔倒造成的，并称目前一切尚在调查之中，一切都需要等待调查结果出来。

美国警察对民众不友好，被认为是多年积习。每年10月22日为“全美反警察暴力日”，民众在这一天走上街头游行，控诉警察的暴行，反对警察暴力。美国抨击警察滥用暴力的影视作品，往往也能博得观众的共鸣。2013年上映的电影《弗鲁特维尔车站》，根据真实事件改编，讲的是2008年旧金山一位黑人青年无故被白人警察过度执法而击毙的事件，电影上映后好评如潮。

在纽约，政府民事诉讼赔偿案件最多和赔偿额最高的部门就是警察局。在2014年的10个月当中，纽约警察被控告执法不当的民事诉讼案有4238件，而纽约市政府为此付出的赔偿金总额高达2.27亿美元。例如，纽约居民科林斯1994年因一起谋杀案被定罪，入狱15年，但这是一个冤案，后来科林斯获得市政府1000万美元的赔偿。另一名居民大卫也是含冤入狱，被关了23年，出狱后通过民事诉讼获得640万美元的赔偿。前国民警卫队成员帕拉克2012年被警察误杀，家人通过诉讼获得250万美元赔偿。

警方也在尝试做改进。为了降低警察执法过度发生的几率，2014年12月5日起，纽约市正式开始启动警察佩戴执法记录仪的试点项目，纽约市警方成为全美采用该技术最庞大的警察队伍。

“警察即公众，公众即警察”

2014年9月27日，美国总统奥巴马表示，当年8月密苏里州弗格森一位白人警察开枪打死一位没有武器的黑人年轻人，后来发生的民众抗议暴露了一个正在困扰美国的信任危机，那就是公众对执法警察的不信任。这是一种令警方和需要警方保护的民众双重受害的危机。民众的不信任对最需要警方保护的社区造成特别有害的影响，这是因为，越是需要警察保护的地区的民众，越是不信任警察；而他们越是不愿意与警方合作，警方则越可能过度反应，误杀误伤民众。

而解决这个问题的路径其实早有答案和先例。

之前的2014年4月15日，上文提到的那位纽约警察局长布拉顿在自己的博客上发了一篇《罗伯特·皮尔爵士警务9原则》的帖子，他自称：“我不管到哪里，都随身带着，这便是我的圣经。”

纽约警察能不能在他的带领下做到这点暂且不论。而帖子里提到的“9原则”，则非常关键。

罗伯特·皮尔是英国19世纪卓越的政治家，曾两次出任英国首相，被认为是保守党的创建人，常被称为“英国历史上最杰出的首相”。1829年，时任内政大臣的皮尔建立了“大伦敦警察厅”，这被认为是近代警察制度建立的标志。

“大伦敦警察厅”建立不久，皮尔就审定颁布了《警察训令》，并在这个基础上提出了“9项警务原则”。它们的内容是：

1.警察的基本使命是预防犯罪和无序，而不是用军事力量和严厉的法律惩罚来镇压犯罪和骚乱。

2.警察履行其职责的能力，有赖于公众对警察的存在、行为以及获得并保持公众尊重能力的认可。

3.警察必须获得公众心甘情愿的合作，他们必须自愿地遵守法律，才能得到和保持公众的尊重。

4.警察得到公众配合的程度高低，与为实现警察目标所需要使用的武力与强制的多少成反比。

5.警察不靠迎合公众的意见，而是靠展示他们对法律绝对公正的忠诚来寻求和保持公众的喜爱，他们靠乐于不分种族与社会地位地为所有的社会成员提供个人服务与友谊，靠礼貌和友谊的良好脾气，靠乐于牺牲个人以捍卫和保护生命来获得公众的喜欢。

6.警察只有在说服、建议和警告都不足以实现警察的目标的情况下才能使用必要程度的武力以确保法律得到遵守和秩序得到恢复。并且，警察应该在任何情况下都仅仅使用最低限度的武力以实现警察目的。

7.任何时候警察都应该和公众保持这样一种关系：它可以实现“警察即公众，公众即警察”的历史传统。警察仅仅是这样一种公众：他们专职就社区的福利向每个市民负责并由此获得报酬。

8.警察应该一直为实现其功能而行动，而绝不用为个人和国家报仇，或武断地以审判犯罪和惩罚罪犯的方式篡夺审判权。

9.警察效率的判断标准是没有犯罪和骚乱，而不是警察为应对它们而采取的行动。

可以看出，“9项警务原则”明确了警察工作的性质是预防犯罪而不是镇压犯罪。它界定了什么是“伦理的警方”，它提出的警方执法原则被称为“基于同意的警务”，这是与民主治理即“基于同意的统治”相一致的。

“9项警务原则”最核心的理念，就是“警察即公众，公众即警察”。按照这个理念，警察是穿制服的公民，他们对其他公民行使维持治安的权力，包含着必须得到其他公民的“同意”。这不是指执行公务时必须取得执法对象的同意，而是指，在公众的眼里，警方执行公务的权力合法性来自公众的支持，而不只是由于得到了上级的命令。归根结底，公众支持警方是因为警权透明、警察正直诚实，并能为自己的行为负责。

历史学家查尔斯·瑞斯在《警察史新论》一书里指出，皮尔提出的警务原则“在历史上和世界范围内都很独特，因为它依靠的不是人们的害怕，而几乎全然是公众与警方的配合。这种配合是由警方自己的行为来争取的。由于警方自己有良好行为，公众才给予警方赞同、尊敬和爱戴”。

一直到现在，皮尔对于警务的性质定位仍被英国警察所传承，在很长一段历史时期内，英国警察被严格限制佩枪和使用暴力，在民众中拥有良好的形象。

而当今世界范围内，也有越来越多国家的警察学界和业界开始重新重视“9项警务原则”。警察认识到自己在抑制违法犯罪方面的作用有限，于是把自己作为社区的一部分，通过社区共同抵御违法犯罪，这是新的“社区警务”理论的核心，也就是“全民皆警”的思想，与皮尔的思想可谓一脉相承。在我国，要解决警察与民众之间的紧张状况，建立和谐的警民关系，不妨先从理解“9项警务原则”做起。