黄河上游水库移民问题浅析

邴朝阳

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司,西安　710065)



黄河上游水库移民问题浅析

邴朝阳

(中国电建集团西北勘测设计研究院有限公司,西安710065)

摘要：以玛尔挡水电站为例，对黄河上游水电开发水库移民搬迁安置过程中实物指标调查以及补偿测算中出现的一些问题进行初步分析，同时提出解决问题的对策和建议。

关键词：黄河上游;林草地 移民分户;线上资源;房屋补偿

0前言

黄河龙羊峡以上干流总长1 687 km，平均比降1.51‰。地域辽阔，人口稀少，是藏、汉、回、羌、蒙古等多民族聚居区。人口密度4.65人/km2。经济基础薄弱，发展水平低；畜牧业作为当地主要经济来源，是当地的支柱产业。该河段具有高原湖盆和高山峡谷相间的地貌特征，河道狭窄、比降大，水库淹没范围内主要为草地和林地，库区和周围地区定居的牧民较少。与经济发达地区相比，移民安置人口较少，相应的淹没补偿费用也较低。但是由于经济发展状况不平衡、区域人文特点以及宗教信仰等差异，使得涉及的区域特点、民族信仰问题比较突出。

本文以玛尔挡水电站为例，对黄河上游水电开发水库移民搬迁安置过程中的一些问题进行浅析。在现行标准、规范所采用的处理方法的基础上提出了具体的处理方法，解决了水库移民搬迁安置过程中出现的一些具体问题[1-2]。

1工程概况

玛尔挡水电站是龙羊峡以上黄河干流湖口-羊曲河段规划梯级的第12座水电站，坝址位于玛沁县拉加镇上游约5 km的黄河干流上，坝址距上游规划的宁木特水电站约80.2 km，距下游规划的尔多水电站约33 km，电站距西宁公路里程372 km，西宁-果洛G227国道从下坝址右坝肩通过，对外交通便利。

玛尔挡水电站涉及青海省海南藏族自治州同德县河北乡8个行政村、果洛藏族自治州玛沁县拉加镇6个行政村和黄南藏族自治州河南蒙古族自治县宁木特乡的4个行政村，共3州3县3乡(镇)18村。

建设征地共涉及陆地面积26.576 km2，其中耕地197.28 hm2(2 959.13亩)，园地0.27 hm2(4.03亩)，林地1 287.72 hm2(19 315.83亩)，草地1 144.14 hm2(17 162.03亩)，其它用地14.89 hm2(223.39亩)；涉及搬迁安置人口173户736人；各类房屋1.96万m2；各类零星树木4.76万株。

2存在的问题

2.1林地与林下草地等资源矛盾

水电工程建设征地涉及的区域海拔高程越来越高，国有林地和牧草地的比重越来越高；同时当地牧民的收入构成具有较强的地域特色，林地和草地的边界矛盾也越来越引起相关部门的关注。林地中的草地等林下资源(主要为虫草、菌类等)收入比重越来越大，由于当地牧民长时间形成的对国有林地的实际管护权而使得牧民对林地的依赖性也越来越高。例如青海省玛尔挡水电站，林地面积达到1 286.67 hm2(1.93万亩)，占到建设征地总面积的49%，而其中国有林地和集体林地分别占林地面积的99.28%和0.72%；牧民在林中牛、羊放牧以及林下资源的收入占有一定的比重。水电工程建设征地前，当地牧民利用林下草地等资源进行生产生活，水电工程建设征地后，牧民将会失去对该部分原占有资源的支配和收益，根据471号令等现行水电建设征地政策的要求，国家仅对建设征地涉及林地进行了调查和补偿，且补偿费用直接兑付给了权属人。在征收或征用土地过程中移民占有林地丧失，提出对林下资源相应收入给予适当的补偿或补助的诉求，但在政策层面上没有可支持的法律法规等文件，在移民安置规划设计中也没有对此类情况进行相应的规定。在规划设计过程中已经逐渐意识到此类情况的存在，必须研究处理。

2.2移民分户问题

移民人口调查过程中由于户籍管理不到位，部分基层行政执法人员法律意识淡薄、户籍更新速度慢，这类现象主要表现在条件比较差的库区，乡镇管理部门人手不够，更新一次全乡镇户籍需要三、五年时间,有的甚至长达十几年时间，娶进、入赘和新生婴儿这类人口得不到及时补充，满足分户条件的得不到及时分户。例如玛尔挡淹没区调查过程中，同德县河北乡赛青村的力血尖措一户有12口人；河南县宁木特乡梧桐村线外指标摸底调查过程中，才让南杰一户有26口人，这些情况可能在上游水电站开发的过程中已经出现或即将出现。由于贫穷落后等原因，该区域的移民在封库令下达前或在指标调查过程中并没有意识到分户的利益(如宅基地的分配)等 。在实施阶段由于利益诉求等原因，则强烈要求分户，按照471号令以及相关的法规和政策的规定，原则上封库令下达后即基准年的人口和户数已经不可能增加，针对这些特殊人群应该怎么办，如果生搬硬套法律和规定，势必引起一定范围内的社会不稳定和影响少数民族的团结友好，不利于目前的和谐与稳定。

2.3线上影响资源利用难度大

线上影响资源的确定很复杂，就一般的情况而言,有滑坡、塌岸、孤岛以及移民远迁后剩余的生产资料无法顾及等多种情况，涉及到实物指标补偿、专项复建、土地流转等多项内容。

本文仅通过水库蓄水后对淹没线以上居住人群的生产、生活条件影响程度分析，玛尔挡水电站库区黄河两岸森林、植被覆盖率高，在移民安置规划过程中对淹没线以上区域难以利用的57.73 hm2(866亩)草地列入淹没影响区的处理范围。对于淹没线以上难以利用区域内的国有林地按照相关的规定不列入处理范围。

根据分析，玛尔挡水电站水库蓄水后形成的淹没线上受水库蓄水影响的区域主要为难以利用的区域。本着“保护环境，减少水土流失”以及“以人为本”，保障影响区群众的合法权益的原则，此部分土地不再进行交通措施恢复，也不进行征收，仅对土地进行补偿。依据相关法规和移民搬迁补偿的政策进行这样的处理是合理合法的。但是实际这样处理后是否会满足影响区群众、乡及县政府的诉求，移民搬迁补偿是否顺利推进，水库蓄水是否按计划进行是一个需要提早进行研究的问题。

2.4房屋补偿单价与诉求单价的矛盾

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》[3](国务院第471号令)、DL/T 5064—2007《水电工程建设征地移民安置规划设计规范》[4]等国家现行法律、法规规定：被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；房屋等建筑物遵循“重置成本”的原则计算补偿；目前青海省按照青政办[2007]46号[6]文中规定的予以补偿。

按照文献[3]和相关规范规定,当基础价格水平发生较大变化或有重大的工程变更产生时,进行典型房屋概算调整是合理的。但是由于调整概算的编制、沟通、审查的程序环节复杂，制约了移民房屋补偿单价的即时调整。同时由于库区人工、材料、机械以及相关的措施费用上涨幅度较大，移民群众对库区移民搬迁房屋补偿单价反映较为强烈，认为房屋补偿单价过低。

3建议解决的办法

(1) 土地法[6]第16条规定。国家作为国有土地所有者并不直接使用土地，而是由具体单位和个人来使用。国有土地的收益权一部分由土地使用者实现，一部分由国家通过收取土地使用税(费)和土地使用权有偿出让的形式来实现。由于中国法律禁止土地买卖，国家土地所有权一般不能流转，因而国家对国有土地的处分权主要是对土地使用权而言。在农村，农民使用国有土地和使用本集体所有的土地，除了在法律概念上不同外，其他方面已没有本质的区别。国家在收回农民长期使用的国有土地时也要给予适当补偿。因此建议对林下草地等资源按照占地区牧民等对林下资源的依赖程度，比如按照社会经济统计数据，考虑一定程度的生产安置和生活补助。

(2) 根据青海省有关规定，为保障移民基本住房，黄河上游移民建房综合补助按照人均30 m2执行，如文中所出现的移民分户问题怎么解决(如宅基地面积又按户分配)。另外增强少数民族地区农民的法律意识观念面临的问题很多，但这可能需要一个较长的时间，面对目前水库移民搬迁安置的实际情况，笔者认为应出台地方性政策进一步明确对移民家庭成员人数较多的家庭户，在封库令下达时没有分户的，按照实际情况进行分户。

(3) 对于线外影响区的处理范围，在规范中只是进行了概念的描述，但是对于如何确定该范围没有明确，这使得各水电工程主体设计单位在移民安置规划设计工作中缺乏一个统一的标准和方法。针对黄河上游高山峡谷型河谷应该怎样合理的确定影响区的处理范围，笔者建议：① 鉴于黄河上游“V”形河谷特征明显，并且河谷两岸的支流较发育，因此对于居住比较集中的支流两侧或河谷两岸的区域应根据地形、地质情况，在对环境和水土影响不大的情况下恢复或者修建人行便道。② 对于靠近河谷两岸不便利用区域的牧草地进行补偿，对靠近河谷两岸不便利用区域的林地和林下资源考虑一定程度的生产安置和生活补助。

(4) 本文采用2种测算方法对玛尔挡水电站淹没区房屋单价进行测算。第1种方法是对各种结构房屋工程量进行实地典型调查,并按照调查情况对砖混、砖木、土木3种结构按照装修分项划分为一、二、三等3种等级。同时调查了占搬迁安置房屋面积最多的县(区)当地主要建材价格、人工费等基础资料，房屋补偿单价标准采用2014年第1季度价格水平；第2种方法是从经济学的角度出发，以青政办[2007]46号文[5]为基础，按照每年社会公布的社会折现率进行测算，本文测算社会折现率暂取值为8%。计算结果列表1如下。

表1　房屋单价测算与现行补偿单价比较表

注：2006年(建设项目经济评价方法与参数第3版)先计算社会时间偏好率和资本的社会机会成本，再利用综合模型对社会折现率的取值进行估算，推荐的社会折现率是8%，表1中房屋折算单价计算从2007年折算到2014年。

通过表1中的2种测算方法的结果与青政办[2007]46号文标准相比较，都明显的高于标准中补偿单价，考虑到重新测算典型房屋方案的确定及审查程序的复杂，本文建议按照社会经济学的原理在原有的青政办[2007]46号文标准基础上考虑通货膨胀等因素后每年乘以社会折现率，确定搬迁基准年后逐年测算[7-8]。

4结语

移民工作是当前水电建设中的一项突出社会问题，不仅关系水电工程的顺利建设，还关系水电工程建设地区社会稳定和经济发展。坚持以人为本，充分尊重移民的意愿，加强移民政策的有效宣传，始终把做好移民工作放在优先位置，促进水电持续健康地发展。国家及相关部门近年来也就水电工程移民征地相继出台了一系列的政策和管理规定。 新条例、新规范的颁布实施解决了不少实际问题。新常态下随着国家执政理念的不断转变，移民对物权意识的不断增强，在移民安置前期规划设计工作过程中还是遇到了不少问题和困难，如何进一步将这些问题和困难处理好，并且与国家政策衔接起来，人性化地处理建设征地移民安置，将值得我们进一步思考。

参考文献:

[1]江燮华.水电工程建设征地涉及国有林地林下资源处理初步研究[G]//2012水电移民政策技术管理论文集.北京：水利水电出版社，2013.

[2]玛尔挡使用林地可行性报告[R].青海省林业工程咨询中心,2013.

[3]国务院第471号令.大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[S].2006.

[4]DL/T5064-2007,水电工程建设征地移民安置设计规划规范[S].北京：中国电力出版社，2007.

[5]青政办[2007]46号,青海省黄河上游大中型水电站工程建设补偿征地暂行标准[S].青海省办公厅，2007

[6]中华人民共和国土地管理法[S].北京：中国法制出版社，1999.

[7]李重庆,康建民.水电工程移民人口调查难点分析及对策[G]//2012水电移民政策技术管理论文集.北京：水利水电出版社，2013.

[8]主席令第62号,中华人民共和国物权法[S].北京：中国法制出版社，2007.

Study on Population Resettlement in Reservoir Areas at Upstream of Yellow River

BING Chaoyang

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi'an710065，China)

Abstract:Issues on the survey of the physical indicators and the compensation estimates in the population resettlement in the reservoir areas of the hydropower projects developed at the upstream of the Yellow River are analyzed primarily with the construction of Ma'erdang Hydropower Project for example. Furthermore, countermeasures and comments on resolving these issues are provided.

Key words:upstream of the Yellow River; forest and grass lands; household separation of population resettlement; resources above inundation line; house compensation

中图分类号：D632.4

文献标识码：A

DOI:10.3969/j.issn.1006-2610.2016.01.025

作者简介：邴朝阳(1971- ),男,甘肃省榆中县人，工程师，主要从事水库移民工作工作.

收稿日期：2015-03-19

文章编号：1006—2610(2016)01—0096—03