PPP模式风险分担研究

摘要：本文在分析PPP模式特点的基础上，从宏观、中观、微观三个层面对PPP模式风险进行识别，同时考虑到风险分担将会受到各个参与方的风险偏好的影响，对公共部门、私营部门及其他参与方进行了分析。并从PPP项目的流程出发将PPP模式风险分担分为风险初步分担与风险重分配，总结风险分担原则，根据风险分担流程建立PPP模式风险分担框架，对如何合理分配PPP模式的风险进行讨论。

关键词：PPP模式；风险识别；风险分担

中图分类号：F407.9 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）010-000-03

Abstract：Based on the analysis of the characteristics of the PPP model，we identified the risk of the PPP model from the macro， meso and micro levels， taking into account that the risk-sharing will be affected by the various parties involved in risk appetite， including public sector， private sector and other participants. According to the process of PPP project， PPP model risk sharing will be divided into preliminary risk sharing and risk reallocation. Meanwhile， we summarize the principle of risk sharing and shared processes to establish PPP mode risk-sharing framework.Then the reasonable distribution of PPP model risk will be discussed.

Key words：PPP model ；risk-identification；risk-sharing

一、引言

2014年3月17日，由中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式出台，标志着新型城镇化将进入全面建设阶段。目前，金融供给不足制约着我国城镇化的发展。因此，多元化的融资模式已经逐渐在各地实行。其中，PPP模式是最具有创新性与可行性的。PPP模式（Public Private Partnerships）是指政府与社会资本为了合作建设城市基础设施，双共同设计开发、承担风险，期满后将项目移交给政府的建设模式（叶建勋、李琼，2014）[1]。为使项目的各方参与者利益最大化，合理分担PPP模式中的风险是至关重要的环节。因此，深入研究PPP模式风险分担对于加强PPP模式的科学性，降低项目风险具有重要意义，同时能促进融资模式的多元化，推动新型城镇化的建设。

目前，我国有不少学者针对PPP模式风险分担进行研究。PPP模式的风险识别是风险分担的基础。高华，齐浩等（2015）[2]将风险按内生风险和外生风险分类，其中外生风险包括政治风险、法律风险、社会风险、经济风险、自然风险等，内生风险包括项目选择风险、融资风险、设计风险、施工风险等。还有学者将从宏观、中观、微观三层次对风险分类（周和平，陈炳泉，许叶林，2014）[3]。风险分担应依据一定风险分担原则，其基本思路是要使不同的项目参与者能达到共赢的目标（邓小鹏，李启明，汪文雄，李枚，2008）[4]。例如风险承担能力原则；风险收益匹配原则；直接损失承担原则等（高华，齐浩，朱俊文，2015）[2]。风险分担的影响因素较多，从工程项目风险来看，可划分为谈判能力、开发策略、风险分担机制等（尹贻林，赵华，严玲，2013）[5]。还有学者针对风险重分配进行研究，当实际风险与预估风险有重大差异时，项目参与人就需要对原先的风险分担方案进行调整，以保障项目相关者的利益（赵华，2012）[6]。较多的风险分担模型都是基于博弈法，为了使项目参与方对风险分担方案的整体满意度达到最大，就需要公共部门在经济效益和社会效益间找到一个平衡点（王雪青，喻刚，邴兴国，2007）[7]。而对于多方共担的风险如通货膨胀风险、不可抗力风险等可以通过讨价还价动态博弈模型来进行分担。

总体来看，已有学者对PPP模式的风险分担进行了较多的研究，并得出了一些具有现实意义的结论。但是，在PPP模式的风险分担研究方面，大部分的研究仅仅停留在分析风险分担原则，介绍风险分担函数上，并且大多学者的研究主要集中在项目开始前的风险分担，对于项目进行中的事中风险分担以及事后风险分担涉及较少。因此，本文将PPP模式风险分为宏观、中观和微观三个层面，并且从风险初步分担与风险重分配进行探讨风险分担的合理化。

二、PPP模式风险分类

PPP模式风险的合理分担应基于对PPP项目中各类风险的清晰识别。基于不同的分类标准，可以将PPP模式风险从不同角度进行分类。参与项目的各方对风险的认识程度，也会直接影响风险分担的结果。本文将从宏观水平、中观水平以及微观水平将PPP模式风险进行分类。

1.宏观水平

本文将外部因素导致的风险归为宏观水平的风险。这些风险事件来自于宏观环境，并非项目本身所产生的风险，但是这些项目以外的风险事件却能对项目产生较大的影响。宏观水平的风险主要包括政治因素、经济因素、法律因素和自然因素。

政治因素主要指政治环境与政策行为导致的风险，主要有政治环境不稳定、政治上存在强烈反对、资产被政府征用或没收、政府审批延误等。经济因素导致的风险主要指宏观市场环境带来的影响，例如通货膨胀、利率与汇率变动等。法律因素主要指由于相关法律法规的颁布或修改，对项目产生了不利影响。其中主要有法律的改变、税收政策的改变等。自然因素导致的风险主要有不可抗力、气候条件、施工环境等对项目产生的影响。

2.中观水平

中观水平是对应于宏观水平，本文将一些由内部因素引起的风险归为中观水平。这些风险产生于项目实施过程中，主要从项目选择、融资、设计、施工、运营这几个阶段来对风险进行分析。

项目选择阶段的风险主要来自于项目需求程度；项目融资阶段的风险主要有融资方案的可行性、项目对投资者的吸引力以及融资成本。融资方式和融资结构都会对融资成本产生影响；设计阶段主要有设计质量问题、工程技术不成熟、设计审批不通过等；施工阶段的问题包括合同变更、施工成本超支、施工工期超期、工程质量不达标、施工安全隐患；运营阶段的主要问题有运营收入小于预期、运营费用超支、维护更新成本高、运营安全问题。

3.微观水平

微观水平的风险主要是PPP项目实施过程中，由于项目各方参与人的关系造成的风险。虽然这些风险也是项目内部因素造成的，但是不是项目自身因素导致的，而是来自于参与人的相互关系。由于各参与者利益目标不一样，对PPP项目风险的认识以及相关专业水平存在差异，用以约束的合同存在一定局限性，可能会造成协调问题、违约行为等风险。作为第三方的供应商等也可能出现侵权赔偿责任、破产危机等影响项目进展。所以一般从第三方和参与人相互关系对风险进行分析。

三、风险分担流程

1.风险分担主体

（1）公共部门

公共部门指的是政府相关机构或者是指定的代理机构或公司，主要通过投资一定的项目资金和给予特许公司某些特许经营权成为项目合作方。公共部门在整个项目中主要目的是得到社会经济效益的最大化，相对于直接经济回报更注重为基础设施建设获得私营部门投资，为公众提供服务，减轻政府建设基础设施的财政压力。因此，公共部门会对项目提供多方面的支持，承担项目的部分风险，使得项目可以按照项目预期顺利运行。

在PPP项目风险承担中，公共部门倾向于对政治风险和法律风险的承担。如可以对PPP项目前期投资分析、可行性研究等做初步风险分担；PPP项目中的相关文件审批、土地获得等也可以通过行政手段来达到。

（2）私营部门

私营部门指的是私人投资方，私营部门与代表政府的投资机构合作成立PPP项目管理公司。与公共部门不同，私人部门的目的主要是获得项目投资收益。私营部门在PPP项目中主要通过在之后的运营过程中获得收益，收回项目的投资成本，所以不仅关注未来的预期收益，对于项目运营中的风险也同样注重。可能要承担的风险因素将会影响私营部门对未来预期的收益要求。简单来说，未来收入存在的风险越大，对收益的要求也越高。

私营部门在PPP项目中具有资金、管理经验、建造技术等优势，因此在PPP项目风险承担中，偏好于承担项目风险中的建造风险和运营风险，以其在项目融资、设计、施工、管理等方面的优势来对相应阶段的风险进行控制和管理。例如PPP项目中的工程进度风险、质量风险等可以通过加强施工管理来避免。

（3）其他参与人

除了公共部门和私营部门，PPP项目还有其他多方参与人。其中主要包括贷款方、承包商、供应商、保险公司、最终用户等。因为PPP项目通常针对投资巨大的基础设施建设，项目整体周期比较长，其中的大部分资金还是通过金融机构贷款完成，所以提供贷款的金融机构在项目中也起着十分关键的作用。但是由于PPP模式的融资模式，贷款方对项目没有完全追索权，所以要求贷款方不仅仅要关注借款人的偿债能力，还应该关注项目在未来的经济效益以及存在的风险，要使得未来的现金流能够支撑项目偿还贷款。总体而言，其他参与人对于整个PPP项目的风险分担参与度较小，一般主要将风险在公共部门与私营部门中进行分担研究。

2.风险分担原则

PPP项目的风险分担主要有以下目的：首先，合理的风险分配可以降低风险发生的可能性，减少风险发生后带来的损失，节约风险管理成本，使得各方参与者的利益最大化。其次，有效的风险分担能够对各方参与者有一定的督促与约束力，能够使各方在整个项目进行过程中理性行动，进行有效工作。

（1）公平原则

PPP项目的风险分担形式主要是通过合同的方式来进行分配，公平原则是保证合同内容以及因合同产生的法律后果公平的主要原则。这一原则在项目中体现在合同条款中对于公共部门以及各私营部门的风险权利义务的权衡，既要关注由于风险事件造成的收益，也要考虑风险损失。

（2）归责原则

风险的承担应由引起风险的一方承担，若多方都有责任，则应该按照责任大小进行分配。由于PPP项目风险因素的多样性，可以根据不同类型的风险因素确定不同的归责标准，在实际运用中应该根据具体情况形成分配。

（3）分担上限原则

风险承担应该有一个上限，在实际的PPP项目中，可能出现风险造成的损害远大于估计的情况。在这种情况下，如果让某一方承担巨大的风险，将会影响承担该风险的参与人对于项目实施的积极性。例如，如果选择私营部门承担无限风险，必然会导致私营部门在之后增加控制风险的成本，降低项目的实施效率。

（4）承担风险与收益对等原则

该原则是指如果一方是由于承担某项风险所获利益的最大受益者，则该风险应该由这方承担。即一方承担的风险应与其获得的回报相匹配。但是在实际的操作过程中，很难做到承担风险与取得收益的完全匹配的情况，因双方只需达到风险分担与收益分配满意的状况即可。

3.风险初步分配

政府公共部门在进行一项PPP项目前，首先需要针对该项目进行可行性分析，对项目进行风险识别以及风险分类。在全面分析项目的各个潜在风险因素后，政府部门先对风险进行初步的分析评价，将可以被双方掌控的风险归为一类，不可被双方掌控的风险则认定为共担风险。在双方可控范围内的风险因素，公共部门将选择承担一部分自身可控的风险，剩余的风险将会转移给私营机构。私营部门通过对自身风险承担能力的评估后，会选择接受自己可以控制的风险，进行风险评估后会向公共部门提出报价。风险承担能力的评价主要依据双方对某类风险控制的优势，主要包括自身的技术、经济实力或者管理水平等综合条件。当双方意见达成了统一，就由有意向承担某风险的一方单独承担这项风险；意见无法达成统一的，则划分为共担风险。在这一阶段，由能更好掌控风险的一方承担风险，能形成对风险的有效控制，不仅能降低风险发生概率，还能避免造成项目损失，可以更加合理的调动和优化各方的资源。

接下来是共担风险的分配，在这个阶段公共部门与私营部门主要通过协商来达成风险分担。各参与方在进行谈判时，都会要求得到与所承担的风险相匹配的收益作为补偿。因此，对于PPP项目中承担意愿较低的风险需要进行风险分担收益奖励政策，激励承担方进行风险分担。首先，通过评价双方的风险偏好指数，可以借助现行较为普遍的博弈论模型来确定共担风险中公共部门与私营部门各自应该承担的比例。然后，私营部门可以综合考虑自己的风险控制能力对风险进行评估，向政府提出相应的要求，例如由政府给予额外的特许经营权或者补贴。最后，政府依照私营部门提出的要求进行考虑，如果接受要求，则可以达成一致意见，签订有关合同；如果不接受，则需要与私营部门进行再一次的谈判，直到双方达成统一意见。

4.风险重分配

由于PPP项目的工程建设及运营期较长，特许经营期通常长达几十年，存在较多的不确定因素以及信息的不完全性，签订合同的双方不可能在合同中将未来发生的时间都进行清晰的约定，所以双方都需要进行风险跟踪，监测在未来是否会出现新的风险因素。一旦出现了事前合同未明确的风险因素，则需要双方再一次进行谈判，对风险进行重分配。由于PPP项目的周期长、风险大、投资额大，所以在很大程度上需要依赖政府的支持。但是，由于私营部门在项目实施方面的有更多的经验，所以容易造成博弈双方信息不对称，使得风险分配出现不合理的情形。而且，中国对比与发达国家市场环境不够稳定，相关法律不健全，私营部门面临的风险将会更大。所以，合理的风险重分配至关重要。

四、结论与启示

近年来，PPP项目在国内外的基础设施建设方面已经得到广泛应用，对于我国的新型城镇化发展有较大的积极意义，能够有效的减轻政府财政压力、提高项目运作效率、分散项目的风险。但是采用PPP模式的项目存在许多风险，只有在深入理解PPP模式的基础上，才能系统地分析出PPP项目中存在的各类风险。在采取各种措施仍然不能避免的风险，必须在项目参与方之间进行分配。风险合理分担是确保PPP项目良好运行的基础，直接关系到PPP模式谈判的成败以及项目的运作效率。

本文从宏观、中观、微观三个水平分析了PPP项目存在的风险，并在PPP项目风险分担理论的基础上分析了各部门的风险分担偏好及技术优势，为各部门在PPP项目风险分担机制中分担风险提供了理论依据。结合风险分担原则及分担流程，总结了一套较为系统、全面的PPP项目风险分担机制。风险分担机制的研究将有利于充分调动各类社会资本的积极性，鼓励和引导社会资本参与PPP项目建设，不断提高社会公共服务的质量和水平，实现PPP项目的多层次、多样化发展。

参考文献：

[1]叶建勋，李琼.新型城镇化的PPP融资模式[J].中国金融，2014（12）：59-60.

[2]高华，齐浩，朱俊文.轨道交通BT项目风险分担研究[J].土木工程学报，2015（3）：128-136.

[3]周和平，陈炳泉，许叶林.公私合营（PPP）基础设施项目风险再分担研究[J].工程管理学报，2014（3）：89-93.

[4]邓小鹏，李启明，汪文雄，李枚.PPP模式风险分担原则综述及运用[J].建筑经济， 2008（9）：32-35.

[5]尹贻林，赵华，严玲.工程项目风险分担影响因素层次结构及作用机理研究[J].统计与决策，2013（8）：175-178.

[6]赵华.风险分担对工程项目管理绩效的作用机理研究[D].天津大学，2012.

[7]王雪青，喻刚，邴兴国.PPP项目融资模式风险分担研究[J].软科学，2007（6）：39-42.

作者简介：郭婷婷（1995-），女，浙江人，吉林大学商学院，学生。