制度演变与中国城乡发展差距——基于30年省际面板数据的分析

李玉恒 , 曹 智,2 ， 贾大猛 ， 张紫雯,2 ， 刘彦随,4

(1.中国科学院 地理科学与资源研究所，北京 100101； 2.中国科学院大学，北京 100049； 3.中国农业大学 中国县域经济研究中心，北京 100083； 4.北京师范大学 资源学院，北京 100875)

制度演变与中国城乡发展差距
——基于30年省际面板数据的分析

李玉恒1, 曹 智1,2， 贾大猛3， 张紫雯1,2， 刘彦随1,4

(1.中国科学院 地理科学与资源研究所，北京 100101； 2.中国科学院大学，北京 100049； 3.中国农业大学 中国县域经济研究中心，北京 100083； 4.北京师范大学 资源学院，北京 100875)

回顾了改革开放以来不同时期制度变迁及其对城乡发展差距的影响。采用30年省际动态面板数据，实证分析了制度演变与城乡发展差距的关系，发现了省域城乡发展差距由沿海向内陆逐级扩大的阶梯状分布规律。政府财政支农制度、乡镇非农产业发展制度均能有效促进农村地区发展，有助于缩小城乡发展差距。然而，户籍制度的存在制约了城乡一体化发展，随着经济发展的不断深入，户籍制度对农村发展的束缚作用开始显现并逐渐加强。未发现农产品价格体系改革对城乡发展差距的影响。在不同时期、不同区域(东部、中部、西部省份)，制度演变对省域城乡发展差距的影响具有差异性。针对快速城镇化过程中出现的城进村退问题，建议继续强化对落后地区的支农惠农政策，加大对乡镇工业、服务业的扶持力度，深化户籍制度改革，加快构筑村镇建设格局，为促进城乡互动发展搭建平台。

制度演变；城乡差距；发展转型；城乡一体化；中国

新中国成立后，在城市化与工业化战略导向下，一段时期内制度设计表现为在资金投入、价格体系、社会保障、产业发展等方面将农村剩余价值转移到城市建设与工业发展中，导致城乡发展差距不断扩大。改革开放以来，政府制定了统筹城乡的发展战略，建立了以工促农、以城带乡的长效机制，不断促进农村发展，制度设计主要表现为加大农村投入、取消税费、提高粮食价格及农业补贴、提升农民保障水平、促进农村工业化发展等。当前，中国城乡发展处于转型期，农村在产业结构、就业结构及人口迁移等方面发生着剧烈变化[1]。从城市偏向到全面促进农村发展，制度设计与演变适应了不同时期生产力发展要求，促进了农村发展转型，缩小了城乡发展差距，推进了城乡一体化进程。本研究从动态演变的角度实证分析制度演变对中国城乡发展差距的影响。

1 理论基础及研究框架

制度是人为设计的用来构造政治、经济与社会关系的各种规则与约束，包括正式制度(如法律)与非正式制度(如传统、习惯)。制度变迁是一个制度不均衡时人们追求潜在获利机会的自发交替过程，即成本与收益的变动会使制度产生不均衡，并诱致了制度的变迁[2]。人类社会发展历程也表明制度会根据社会环境的变化进行相应调整，进而取代低效制度。新中国成立以来，制度演变表现为强制性制度与诱致性制度2种模式[3]，前者是依赖于法律及政府力量主导的自上而下的制度演变，而后者则是在市场力量诱导下由公众自发创造、组织、以最大化收益为导向的自下而上的制度演变[4]。强制性制度设计弱化了市场的调节力量，使得生产要素与公共资源主要向城市集中与配置，最终导致城进村退、城乡发展差距不断扩大。在市场经济中，广大农民主体为了改变弱势地位，响应城市化过程中的获利机会和实现自身收益最大化，自发推动了非正式制度安排，并最终诱发了正式制度的调整以促进“三农”的发展。

中国城乡二元结构是长期计划经济体制下形成的制度变迁的产物，体现了政府主导的强制性变迁的特征，包括城乡二元经济结构与社会结构[5]。新中国成立之初，国家制定了重工业发展战略，在资本缺乏的情况下，政府自上而下主导了一系列制度，取消市场机制的作用，对资源实行集中计划配置，建立了一系列的缺乏企业自主权的微观经营机制。利用国家力量降低重工业发展成本，并对农产品统购统销，以工农产品价格“剪刀差”方式从农业和农民身上提留积累，全面支持重工业发展[6]。

为了强化城乡二元经济结构，国家以法令形式自上而下推行城乡分割的二元管理体制。1958年，国家颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口2种户籍。同时，国家在粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面也颁布了一系列政策和法令，使生活资料供应、劳动就业、社会保障、财政投资等制度安排偏向城市，而在农村基础设施、教育等方面投入不足，造成农村和城市在经济与社会发展等各个方面差距不断拉大。

城乡二元结构的产生适应了建国初期的发展要求，体现了国家主导的制度变迁的特征。随着城乡发展差距的不断拉大，强制性制度安排的诸多弊端逐渐显现。尤其在改革开放后，在市场力量的推动下，农村地区渴望发展，农民追求富裕生活的呼声高涨，诱发了制度变迁，主要包括3个方面：(1)国家不断减轻农民负担，并加大对农业与农村地区的投入。一方面，政府开始推行全面取消农产品统购派购制度，使得农产品收购价格大幅度上升；另一方面，国家按照统筹城乡发展的要求，实行“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针，先后实施了“四取消”(取消屠宰税、牧业税、除烟叶外的农业特产税和农业税)、“四补贴”(粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴)，至2006年在全国范围内免征农业税，彻底取消农业特产税，并将国家的基础设施建设投入重点转入农村[7]。(2)国家不断调整户籍制度，减少对城乡人口流动的限制。20世纪80年代初，政府尝试户籍改革，放宽农村人口在集镇落户限制。1997年，公安部印发《小城镇户籍制度改革试点方案》，在部分地区试点允许在小城镇具有稳定职业和固定住所的农村人口办理城镇常住户口。2001年，全国范围开展小城镇户籍制度改革以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移[8]。2014年7月30日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，统一城乡的户口登记制度在全国范围推开，覆盖城乡的公共服务体系也将建立。(3)国家放宽对农村非农产品的限制，鼓励乡镇工业发展。1984年，全国撤销人民公社体制，农民自主创业的制度环境日益宽松，释放大量农村剩余劳动力到乡村企业中。同时，国家在信贷和税收方面对新开办的乡镇企业给予一定的优惠，乡村工业获得高速发展。1992年，中央针对乡村工业发展出现的各类问题提出了指导性意见，进一步带动了乡村工业的发展[9]。

进入21世纪以来，为了全面建设小康社会，国家制定了一系列政策协调城乡经济社会发展。2004—2014年间国家出台的11个中央一号文件紧紧围绕“三农”问题，通过促进农村地区的发展，逐步缩小城乡差距，实现城乡发展一体化。基于以上分析，建立制度变迁与城乡发展的逻辑关系(图1)。在城市偏向战略影响下，强制性制度设计在牺牲农业、农村、农民利益的基础上全面支持城市与工业发展，使得城乡发展差距不断扩大。改革开放以来，在市场力量主导下诱致性制度变迁表现为全面支持“三农”发展，通过生产要素平等交换与公共资源均衡配置形成以工促农、以城带乡的新型城乡关系，农村地区得到全面发展，城乡发展差距不断缩小。

图1 制度变迁与城乡发展逻辑关系Fig.1 Relationship between institutional change and urban-rural development

2 研究方法与数据

城乡发展差距的衡量主要涵盖3个方面，即城乡居民收入水平、消费水平以及公共资源配置。选取城乡居民收入比(X1)、城乡家庭居民恩格尔系数比(X2)、城乡每万人拥有医疗床数比(X3)作为差异系数指标来刻画城乡发展差距。需要指出的是，恩格尔系数属于逆向系数，系数值越大，表征发展特征的水平值越低。因此，要进行正向化处理，在此，令X2=(1-城市家庭居民恩格尔系数)/(1-乡村家庭居民恩格尔系数)。这样，各省份城乡发展差异系数均具有正向比较意义。城乡发展差异系数偏离1越大，表明城乡差距越显著，系数大于1为城市发展好于乡村；系数小于1为乡村好于城镇。由此，采用各指标差异系数与1的差值的绝对值来表示城乡发展差距，利用主成分分析法来衡量各省份城乡发展差距的综合水平(D)。结果数值越大表明该省份城乡发展差距综合水平差距越大，反之亦然。

由于制度变迁的复杂性，直接量化十分困难，通用做法是从侧面衡量制度变迁过程中与其紧密相关的要素变化量[10]。制度变迁的量化指标选择如下：政府财政支农制度变迁(Inv)采用财政农业支出占财政总支出的比重，该指标揭示资本要素在城乡间的配置状况；户籍制度变迁(H)采用以常住人口与户籍人口为统计指标的城市化水平的差值，差值越大意味着户籍制度的影响越大；农产品价格体制改革(P)采用农副产品收购价格指数与农业生产资料价格指数的比率，该指标可以综合考察农产品提价等价格改革和农业投入品价格变动对农村居民所产生的激励效果；乡村非农产业发展改革(Ind)采用乡镇工业、服务业总产值占农村总产值的比重，乡镇工业、服务业的发展打破了城乡经济隔离的局面，促进了城乡经济联系。

考虑到数据可得性，采用1981—2010年中国大陆29个省份(未包含西藏、重庆)的面板数据，检验制度变迁对中国省级城乡发展差距的影响。面板数据分析适用于动态研究，可以增加变量之间多边性，减少共线性，并提高自由度和有效性。所采用数据来源于各省份历年的统计年鉴。研究模型如下：

Dit=α1Invit+α2Hit+

α3Pit+α4Indit+χit+βi+γt+φit。

式中：βi为省区效应；γt为时间效应；φit为非观测误差项；χit为控制变量，选取影响省域经济发展的变量为控制变量，包括政府消费占预算消费的比重(G)、国有企业产出占工业总产出的比重(S)、进出口总额占国民生产总值的比重(T)、利用外资占国民生产总值的比重(F)。

3 研究结果

计算全局自相关指数并采用标准法对各省份城乡发展差距进行分类(表1，图2)。总体来看，中国城乡发展差距具有明显的空间集聚特征，而且随着时间的推移空间集聚特征逐渐加强。省域城乡发展差距具有空间正相关性，表明各省份城乡发展差距的空间分布并非完全随机性，而是表现出空间相似值之间的空间集聚，即城乡差距较大和较小的省份分别趋于相邻。

中国中西部省份的城乡发展差距较大，而东部沿海地区的城乡差距普遍较小，呈现明显的由沿海向内陆的阶梯状分布(图2)。1981年，城乡差距较小的地区主要分布在沿海地区，中部地区和西部地区城乡差距大，海南和甘肃城乡差距最为严重。1995年，城乡差距的基本空间格局没有改变。东部省份城乡差距小于西部省份，差距较为严重的地区主要集中在西南地区、西北地区。北京的城乡差距在全国最小而甘肃仍然是城乡差距最严重的省份。2010年，城乡发展差距较大的省份数量在减少，并在不同级别中分布较为均匀。城乡差距空间格局也发生了较大改变。城乡差距较大的地区主要集中在黄土高原地区、内蒙古以及西南地区，贵州成为城乡发展差距最严重的地区。

表1 1981—2010年中国省级城乡发展差距全局空间自相关性Tab.1 Global spatial autocorrelation of urban-rural difference in China from 1981 to 2010

图2 1981，1995，2010年中国省级城乡发展差距时空分布Fig.2 Spatial-temporal distribution of urban-rural difference in China in 1981, 1995 and 2010

全样本回归结果(表2)显示，Inv的回归系数为-4.54，且显著性水平为1%，在其他变量不变的前提下，单位Inv的变化将产生4.54个单位城乡差距的负向变化。这表明政府财政支农制度促进了农业的发展。当前，中国广大农村地区发展依靠农业，国家的支农惠农政策有力地促进了农业产业化的发展，进而提升了农民收入水平，有利于城乡发展差距的缩小。H的回归系数为1.47，在其他变量不变的情况下，单位H的变化将产生1.47个单位城乡差距的正向变化。这表明虽然户籍制度进行了不断改革，弱化了对人口流动的限制，但是，以户籍为导向的城乡社会保障体系与公共资源配置在城市与乡村间依然存在差别。尤其在地方财政实力较弱的地区，难以为农民工群体提供与城市人口等同的社会保障，难以为农村地区提供高水平的公共服务，进而影响了农民生活与农村综合发展，最终导致了城乡发展差距扩大。Ind的回归系数为-0.51，显著性水平分别为1%，在其他变量不变的情况下，单位Ind的变化将产生0.51个单位城乡差距的负向变化。这表明乡镇非农产业的发展打破了城乡经济的隔离，促进了城乡间经济联系，极大提高了农民的非农收入水平，带动了农村地区工业及服务业的发展，有助于缩小城乡发展差距。P在回归结果中没有显示任何显著性，表明农产品价格体制改革对城乡发展差距没有显著影响。在家庭联产承包责任制下，中国人均0.101 3 hm2耕地，农业生产所带来的收入占农民总收入的比重越来越低。因此，农产品提价等价格改革和农业投入品价格变动对农民产生的激励效果不明显，推动农村发展的作用甚微。

表2 全样本数据回归结果Tab.2 Full-sample data regression results

说明: 括弧里为标准差； *， **， ***分别代表统计显著性为10%，5%，1%。下表同。

总体来看，分时段回归结果(表3)与全样本回归结果一致。Inv和Ind有助于缩小城乡发展差距，而H会导致城乡发展差距的扩大，P对城乡发展差距的影响不显著。Inv在3个时间段里均表现为显著，且系数为负，表明政府财政支农制度在整个研究时段内均表现为有助于缩小城乡发展的差距，而且随着时间的发展Inv的显著性水平不断提高，其对缩小城乡发展差距的促进作用逐渐加强。H在1980年代为不显著，在1990年代和2000年代开始显著，且显著性水平分别为5%，1%，系数为0.67，0.46，表明随着经济的发展，户籍制度对农村发展的束缚作用开始显现并逐渐加强，导致了城乡发展差距的扩大。Ind在整个研究期间内表现为显著，系数分别为-0.27，-2.94，-2.21，表明自1990年代以来，乡镇非农产业的快速发展提高了农民收入水平，带动了广大农村地区发展，有助于逐步缩小城乡发展差距。P在1980年代为5%的显著性水平，且系数为负，在1990年代和2000年代的回归结果没有显示任何显著性。

分区域回归结果(表4)显示，乡镇非农产业发展(Ind)是东部省份缩小城乡发展差距的主要驱动因素，且显著性水平为1%。在其他变量不变的情况下，单位Ind的变化将产生0.21个单位城乡差距负向变化。然而，户籍制度、财政对农业的投资以及农产品价格改革在东部地区不具有显著性水平，表明在经济发展相对发达的东部地区，农业发展及户口政策调整对促进农村地区发展、缩小城乡发展差距的推动作用逐渐弱化。东部地区雄厚的经济基础、快速发展的工业化及城镇化提升了地区财政实力，进而促进了城乡要素平等交换(例如外来农民工收入水平、农产品价格)及对农村地区公共资源的配置。在这一过程中，户籍制度所区分的城市人口、本地农村人口以及外来人口都纳入到统一的社会保障体系中，有助于城乡发展差距的逐步缩小。在中、西部地区，财政对农业的支持(Inv)以及乡镇非农产业发展(Ind)均表现出很高的显著性水平，有助于促进城乡发展差距的缩小。户籍制度改革(H)均在1%水平下显著，且系数为正，表明户籍制度依然制约着中西部地区人口在城乡间的自由流动及统一的城乡社会保障体系的建立。相比于经济实力强劲的东部地区，中、西部地区广大省份财政实力较弱且农村人口众多，在社会保障、公共服务、要素平等交换(如同劳同酬)等方面均难以实现城乡统一。户籍制度的持续存在将不利于缩小中、西部地区的城乡发展差距。比较各变量的回归系数也可以看出，政府财政对农业的支持(Inv)与户籍制度(H)在经济发展相对落后的西部地区更具有影响力，表明农业发展以及户籍制度改革更能促进西部省份广大农村地区的发展，有利于缩小城乡发展差距。

表3 分时段回归结果Tab.3 Sub-period regression results

表4 分三大区域回归结果Tab.4 Regression results in three regions

4 结论与讨论

1981—2010年间，中国中西部省份的城乡发展差距较大，东部沿海地区的城乡差距普遍较小，呈现明显的由沿海向内陆的阶梯状分布。这表明，经济发达地区更能带动农村地区发展，从而形成工农互惠、城乡一体的发展态势。政府财政支农制度、乡镇非农产业发展制度均能有效促进农村地区发展，并有助于缩小城乡发展差距。然而，户籍制度的存在制约了城乡一体化发展，随着经济发展的不断深入，户籍制度对农村发展的束缚作用开始显现并逐渐加强，主要因为以户籍为导向的城乡社会保障体系与公共资源配置存在巨大差异，影响了农民收入水平的提升，进而导致了城乡发展差距扩大。

乡镇非农产业发展(工业及服务业)极大地促进了东部农村地区的发展，提升了地区财政实力，促进了城乡要素平等交换(例如外来农民工收入水平、农产品价格)及对农村地区公共资源的配置。在此过程中，户籍所区分的城市人口、本地农村人口以及外来人口都纳入到统一的社会保障体系中，有助于缩小城乡差距。在经济发展新常态下，东部地区应注重传统产业的转型升级，优化产业结构，增强产业核心竞争力，进而有效激发农村地区的发展活力与提升百姓的生活品质，不断提升城镇化水平，最终实现城乡等值化发展[11]。

相比东部地区，中西部广大农村地区经济发展水平较低，地区财政实力较弱，难以在社会保障、公共服务配给、要素平等交换等方面实现城乡统一。在未来发展中，中西部省份一方面要不断加快乡镇非农产业发展，加大对乡镇非农企业在投融资、技术转化、劳动力培训等多方面的支持，继续强化财政支农惠农政策，有效促进农村地区一二三产业融合，提高农民收入水平。另一方面，中、西部省份还要不断深化户籍制度改革，弱化其对城乡人口流动、公共资源配置与福利保障体系构建等方面的影响。在新型城镇化战略指引下，积极引导中西部地区人口就近城镇化，从而带动广大农村地区发展，为缩小城乡发展差距奠定基础。

当前，中国最大的发展差距是城乡差距，最大的结构性问题是城乡二元结构。伴随着快速城镇化过程，中国农村空心化加剧发展，“乡村病”问题日益严峻，农村劳动力不断流失，农村产业逐渐衰退，形成了城进村退的局面。在城乡差距存在的情形下，要素向高回报率的城市地区集聚，农村如何与城市对接，如何实现城市带动农村地区发展，关系到城乡发展一体化战略的成败。在全面实施新型城镇化战略背景下，加快构筑村镇建设格局是构建城乡发展一体化新格局的根本要求，也是打破城乡二元结构、破解“三农”问题的现实途径[12]。全面构建村镇格局有利于生产要素向中心村镇集聚，有利于强化中心村镇对广大农村地区的辐射带动作用。因此，应立足不同地域类型区，深化村镇建设格局设计与改革思路研究，推进城乡发展一体化体制与制度创新，使村镇建设成为城乡互动与发展的重要媒介，成为有效防治“城市病”、根治“乡村病”的重要载体。

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Institutional Evolution and Urban-Rural Differences in China: Analysis Based on 30-years Panel Data

Li Yuheng1, Cao Zhi1,2, Jia Dameng3, Zhang Ziwen1,2, Liu Yansui1,4

(1.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China; 2.University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China; 3.China Center of County Economy, China Agricultural University, Beijing 100083, China; 4.College of Resources Science & Technology, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)

The paper reviews the institutional evolution and its impact on urban-rural differences in China since the reform and opening-up. By using 30-years dynamic panel data, the research finds the stair distribution of enlarged urban-rural differences from the coastal to the inland provinces. The fiscal investment in agriculture and non-agricultural development of township industries are contributing to narrow the urban-rural differences while the hukou system still prohibits villages from catching up with the cities. No significant influence is found for the price reform and agricultural goods and agricultural production means. Finally, the paper suggests the policy strengthen of benefiting agriculture, rural areas and farmers, and supporting non-agricultural industries of townships, deepening hukou system reforms. It also suggests the construction of villages and small towns to promote development of vast rural areas and establish platforms for urban-rural interactive development in China.

institutional evolution; urban-rural differences; development transformation; urban-rural integration； China

2015-04-15；

2015-07-26

国家自然科学基金重点项目(41130748)；国家自然科学基金青年项目(41301190)

李玉恒(1983-)，男，河北石家庄市人，副研究员，博士，主要从事城乡转型与一体化发展研究，(E-mail)liyuheng@igsnrr.ac.cn。

刘彦随(1965-)，男，陕西绥德县人，研究员，博士生导师、长江学者特聘教授，博士，主要从事土地利用和城乡发展研究，(E-mail)liuys@igsnrr.ac.cn。

F061.3

A

1003-2363(2016)01-0045-06