云南省城镇上山压力指标体系测算与分析

许明军 ， 杨子生

(云南财经大学 国土资源与持续发展研究所，昆明 650221)

云南省城镇上山压力指标体系测算与分析

许明军 ， 杨子生

(云南财经大学 国土资源与持续发展研究所，昆明 650221)

在提出城镇上山压力概念的同时构建了城镇上山压力指标体系，并进一步运用层次分析法、德尔菲法和综合模糊评价法测算和分析了2020年云南各州(市)的压力等级。研究结果表明：① 由于耕地资源、人口、经济发展水平、农村社会发展不同，云南省城镇上山压力存在明显的空间非均衡性；② 将云南城镇上山压力分为4个等级：Ⅰ等超高压主要位于滇中中部地区，Ⅱ等高压主要分布于滇中西部和东部、滇东南西部以及滇西南南部，Ⅲ等中压主要分布于滇中中部、滇西南大部分地区、滇西北的东部地区和滇东北北部，Ⅳ等低压主要分布于滇东南的东部和滇西北的西北部；③ 通过差异化的上山政策可以缩小城镇上山压力的非均衡性差距，云南省未来城镇上山的重点区域主要集中在滇中中东部、滇东南西部以及滇西南南部。

坝区耕地保护；城镇上山；压力指标；云南省

0 引言

云南是我国西部典型的山区省份，地形坡度<8°的坝区面积仅占土地总面积的6.40%[1]。根据云南省土地详查资料，1996年全省共有1 586 401.82 hm2的水田，而2009年的“二调”数据显示全省水田面积为1 448 148.90 hm2，从1996年到2009年的13年里，水田面积减少了138 252.92 hm2，净减少8.71%[2]。为此，坝区优质耕地，尤其是水田的急剧减少给全省粮食安全带来了巨大的隐患。据统计，2000—2010年全省各类建设占用耕地达18万hm2，其中占用坝区良田好地的比例达到78%[3]。虽然各类建设所占耕地实现了占补平衡，但占优补劣、占坝补山的现象较为突出，耕地数量可以保证，但是质量却难保[4]。

为了保护坝区优质耕地、保证粮食安全以及维护边疆农村社会稳定，2011年云南省委省政府提出了“城镇上山”的重大土地利用战略，其最主要作用与意义在于：1)保护坝区优质耕地，确保粮食安全和农产品有效供给；2)发展山地城镇，为新型城镇化、工业化开拓发展空间；3)保障边疆农村社会稳定，实现“城镇上山，田地平安，农民心安”[5]。然而城镇上山是一项难度系数大、资金损耗大的系统工程，不可能一开始就做到遍地开花，再者大面积、大范围地推行“城镇上山”是否会成为另外一种形式的不可持续，这是值得深思的问题。

城镇上山能否有效缓解城镇快速发展与耕地保护间的矛盾取决于该政策是否科学合理的推进，所谓科学合理主要体现在区域的差异性上。为此，提出城镇上山压力这一新概念，并建立了城镇上山压力指标体系，分析了云南省16个州(市)2020年的城镇上山压力，在发展定位和耕地保护目标的基础上，遵循“分类指导、分区推进”原则，构建了四大等级和差异化城镇上山政策。

1 城镇上山压力的概念、内涵及计算

1.1 概念

云南省“城镇上山”战略中提到的建设用地指的是城镇建设用地和工业用地。建设用地一般分布于经济发达的平坦地区，具有区域选择性强的特点。云南省地貌上的基本特征是山地多、平地少，其山地、高原占全省总面积的94%，盆地(云南称之为坝子，优质耕地集中区)仅占土地总面积的6%，为了保护坝区的优质耕地资源，云南城镇上山便具有全局性的战略意义。

城镇上山压力概念的主要灵感来源于土地资源压力。土地学界对土地资源压力已有所研究，但目前对土地资源压力还没有一个明确的认识，通常将土地资源压力等同于人口压力，而事实上，人口压力主要考虑的是人口对食物的需求[6-9]，却忽略了区域经济发展、生态保护对土地的需求。为此，土地资源压力应当是一定区域内土地所实际承受的对应于人类需求的产出压力，既包括土地的实物产出和功能产出压力，也包括土地的价值产出压力[10]，这是从土地的三大作用即粮食生产、促进区域经济发展以及维护土地生态出发的。城镇上山的作用是保护坝区耕地、推进城镇化和工业化建设和维护农村社会稳定，据此城镇上山存在三大压力，即保护坝区耕地的实物产出压力、推进城镇化和工业化的功能产出压力以及维护农村社会稳定的价值产出压力。所以，将城镇上山压力定义为：一定区域内所承受来自保护坝区耕地、推进城镇化和工业化建设以及维护农村社会稳定的压力。值得注意的是该需求与区域是否能够提供这种供给没有必然的联系，供给取决于具体区域的山地适宜性供给。

1.2 内涵

保护耕地是城镇上山的目的，耕地资源的变化是粮食产量重心移动的客观驱动因素[11]，所以保护耕地实质上就是保证粮食的安全供给，本研究将耕地保护压力定义为单位耕地上粮食安全产出，耕地保护压力取决于粮食生产压力和耕地现状情况。耕地保护压力越大，越需要上山，为此将耕地保护压力纳入城镇上山压力很有必要。区域城镇化和工业化的快速发展迫使建设用地必然扩张，出于保护坝区优质耕地的考虑，那么来自城镇化和工业化的压力必然会推动云南的城镇上山；另外，王嘉学等在研究滇东高原城镇上山空间资源的过程中发现：城镇上山空间资源总量与城镇化发展趋势大致吻合[12]，所以，城镇化和工业化压力也是城镇上山压力的重要组成部分之一。农村社会稳定是实施城镇上山战略的宗旨，城镇向山地发展，减少了耕地占用，也远离了密集的农田、村庄，对于维护农民利益、保持农村社会稳定有促进作用。由于农村社会矛盾无法量化，可通过变量的转换，以农村社会矛盾减少的结果——农村社会的稳定来衡量。因此，农村社会稳定性与城镇上山压力呈反比构成了城镇上山压力之一。

据此，构建的城镇上山压力体系由耕地保护压力、城镇化和工业化压力、农村社会稳定压力3个部分组成。所以，城镇上山压力等级由这三方面综合决定。评价过程中各个压力的权重是一个重大问题，采取层次分析法(AHP)和德尔菲法对各指标赋予权重，再用综合模糊评价法进行分等赋值处理。

1.3 城镇上山压力的计算方法

1.3.1 耕地保护压力评估。耕地保护压力来源于人类对耕地的粮食产出的需求，所以，耕地保护压力取决于耕地的粮食生产压力，即为粮食生产压力，而理论上，一个地区粮食生产的压力大小与生活在该区域的人口数量和人均粮食需求成正比[13-14]。由于各地区耕地资源质量和利用方式的差异造成了产量不同，为此，用单位耕地粮食生产压力来表示耕地保护压力，不仅体现了耕地总产出的需求，也体现了区域的耕地初始禀赋差异以及耕地利用差异。计算公式如下：

Cp=(P×Dg)/Ag。

(1)

式中：Cp为耕地保护压力；P为该地区的预测末期(2020年)人口总量；Dg为人均粮食年需求量(kg)；Ag为区域实际粮食播种面积(hm2)。

自变量中，区域实际粮食播种面积为已知，未来人口总量亦可通过区域实际总人口的自然增长率计算出来。所以问题的关键是如何确定人均粮食年需求量。人均粮食年需求量首先决定于人类的食物需求，并随食物消费结构变化而变化[15]。我国粮食安全领域的主流观点是人均 400kg/a[8,16-18]。国务院发展中心农村部的研究表明，20 世纪 80 年代以来中国人均粮食消费水平一直没有超过 400kg/a，人均粮食产量超过 370kg的年份，就会出现不同程度“卖粮难” 的问题[8]。考虑到我国粮食的人均实际消费水平，我国人均粮食需求大致在 370kg/a左右。根据云南省的相关研究以及具体野外调查中了解到的实际情形和粮食需求小康社会的基本标准，以人均400kg/a(初步小康型下限)作为云南省人均粮食合理需求量。

1.3.2 城镇化和工业化压力评估。城镇化压力来源于城镇人口增长对城镇住宅用地的需求，所以理论上，城镇化压力(Up)的大小等同于未来人口城镇化率的大小。在分析已有数据基础上，由于城镇人口数据变动平稳，直线趋势较为明显，所以运用回归分析法计算未来的人口城镇化率，可以表示为：

(2)

式中：Pt表示末期城镇人口数；Pt0为基期城镇人口数；P为末期总人口数；c,d为常数。

同理，工业化压力来源于工业生产对工业用地的需求，所以理论上，工业化压力的大小等同于工业产值占国内总产值比重的大小。在分析已有数据基础上，由于工业产值数据变动平稳，直线趋势也较为明显，所以运用回归分析法计算未来的工业化压力，可以表示为：

(3)

式中：IP为工业化压力；It表示末期工业产值；It0为基期工业产值；G为末期国内总产值；m,n为常数。

城镇化和工业化都是建设用地扩张的重要原因，城镇化压力和工业化压力的权重可以结合云南省土地利用总体规划(2006—2020年)城镇建设用地和工矿用地比例关系与专家的意见，确定权重分别为m1和m2，为此，城镇化和工业化压力(Ep)具体可表示为：

Ep=m1Up+m2Ip。

(4)

1.3.3 农村社会稳定压力评估。农村社会稳定取决于农民的生存、生产和生活状况，所以农村社会稳定压力应该包括农民的生存、生产和生活等压力。用农民的就业指数来衡量农民的生存状况，用农业总产值指数来衡量农村生产状况，用农民消费水平指数来衡量农村的生活状况。由于这个指数是农村社会关于农民状况的不可分割的组成部分，三者的权重不好直观地确定，这里运用德尔菲法确定权重分别为n1,n2和n3,农村社会稳定压力具体可以表示为：

Sp=n1Ife+n2Iao+n3Ifc。

(5)

式中：Sp为农村社会稳定压力；Ife为农民就业指数；Iao为农业总产值指数；Ifc为农民消费水平指数。考虑现有农业政策改变和废止的困难性，由于既得利益的存在，农业政策改变和废止不仅会遭到既得利益集团的反对，而且会造成农民和农业生产数据中工业、农产品加工业的收入大量减少和国民福利的大量损失[19]，为此，假定国家农业政策方向和力度维持基本稳定，即预测年度内各农业指数变化不大，各指数均取基期(2007—2012年)的平均值。

1.3.4 城镇上山总压力评估。城镇上山总压力评估的关键是确定个目标层压力的权重大小以及对指标分级的赋值(表1)。根据研究目的和实践需要，将耕地保护压力、城镇化和工业化压力和农村社会稳定压力权重分别确定为k1,k2和k3。城镇上山总压力ZP可表示为：

Zp=k1Cp+k2Ep+k3(1-Sp) 。

(6)

据此，可以得到云南16个州(市)城镇上山总压力值，确定各州(市)压力状况，然后进行压力的分等定级。

表1 云南城镇上山指标权重及其赋值方案Tab.1 The weights and assignment scheme of index of building urban projects on mountins in Yunnan Province

说明：赋值方案中各指标的最高作用分值主要以各州市指标的最高值作为划分标准，中等作用分值以云南省平均值作为划分标准，其他按此跨度依次划分。

2 城镇上山压力的计算及结果分析

2.1 耕地保护压力分析

从云南各州(市)耕地保护压力评估结果(图1)来看，由于区域大小、人口密度的差异，不同州(市)所承受的粮食生产压力具有明显的差异，加之区域耕地数量和质量的分异，凸显出了区域单位耕地粮食保护压力的差异。昆明市耕地保护压力为7 463.33 kg/hm2，而普洱耕地保护压力只有2 337.15 kg/hm2，前者是后者的3倍以上，云南平均单位耕地粮食压力为3 341.70 kg/hm2，而全国2012年单位耕地粮食实际产量为3 607.85 kg/hm2，因此,云南有10个州(市)即62.5%未能达到全省平均水平，云南有12个州(市)即75.0%未能达到全国2012年平均水平。所以,云南大部分地区耕地资源匮乏，保护耕地的压力普遍较大，其中较高的州(市)有昆明、玉溪、西双版纳、大理和红河等。

图1 2020年云南各州(市)耕地保护压力Fig.1 The pressure of protecting cultivated land of states (cities) in Yunnan Province in 2020

2.2 城镇化和工业化压力分析

从云南省各州(市)城镇化压力的评估结果(图2)来看，由于各州(市)人口和经济的发展状况存在差异，城镇化压力存在明显的差异。预测2020年云南省城镇化压力最大的是昆明市，人口城镇化率高达76.88%，曲靖、玉溪、大理依次分别为52.74%,52.01%和51.39%,均超过云南平均水平48.57%，楚雄、德宏、红河、普洱、西双版纳、文山城镇化率依次为46.45%,45.72%,45.66%,45.26%,43.95%和43.64%，临沧、丽江、昭通、怒江、迪庆、保山依次为38.81%，34.89%，33.60 %，32.85%，32.61%和30.93%。所以，云南省未来几年内城市化率将上一个新的台阶，达到发展型城市化的水平。

图2 2020年云南各州(市)城镇化率和工业化率Fig.2 The rate of urbanization and industria-lization of states (cities) in Yunnan Province in 2020

各州(市)工业经济发展状况及其侧重点不同导致对工业用地需求结构不同，工业化压力也具有明显的差异(图2)。预测2020年云南工业化压力最大的是玉溪市，工业化率超过60%，达到66.37%；曲靖、红河依次是52.13%和49.85%；大理、昭通、丽江和临沧工业化率均超过40%，依次为46.82%,45.32%,41.56%和40.81%；楚雄、保山、昆明、文山、德宏、普洱工业化率依次为39.05%,35.49%,33.37%,31.65%,31.34%和30.89%；迪庆、西双版纳和怒江工业化率在20%左右，分别为21.49%,20.96%和11.76%。据此，2020年云南省平均工业化率将达到41.74%，完成工业化的初期阶段，迈步向半工业化期发展。

云南省各州(市)城市化率普遍高于工业化率，少部分州(市)工业化高于城市化，工业成为城市化的主要动力，所以,在推进其城镇上山时应适当提高其工业用地上山的比重。

2.3 农村社会稳定压力分析

农村社会稳定压力主要体现在农民就业指数、农业总产值指数和农村消费指数3个方面。农村社会稳定受各州(市)的农业发展、农村经济状况、农业产业结构、农产品市场以及农民消费观念等影响。因此,各州(市)农村社会稳定指数相差较大(图3)。总体来看，农村消费指数>农业总产值指数>农民就业指数，原因在于就业是生产的基础，而生产又是消费的基础。消费可以拉动生产，生产又促进就业，所以说农村社会稳定的基础和根本在于农民的就业稳定。云南省平均就业指数为100.85%，稍高于全国农村就业指数100.75%，但云南省仍有50%的州(市)低于全省平均水平；同样地，云南省农业总产值指数105.40%稍高于全国的104.54%(2007—2012年平均水平)；云南省农村消费指数113.30%稍高于全国的112.79%，但云南仍然存在50%以上的州(市)低于全省平均水平；因此，云南省总体农村社会稳定性也是稍高于全国平均水平的，但是情况仍然不容乐观。基于云南高原山地特色，耕地资源十分有限，随着城镇化的发展，建设用地的扩张，农村社会矛盾可能会进一步激化。为缓解矛盾，云南省城镇上山要少占耕地，同时多为农民创造就业岗位。

图3 云南各州(市)农村社会稳定性指标Fig.3 The rural social stability indicators of states (cities) in Yunnan Province

2.4 城镇上山综合压力分析

在分析各个压力指标的基础上，运用综合模糊评价模型，根据确定的压力的权重进行加权求和，据此得到各州(市)的城镇上山压力综合值，根据本研究等级划分方法可以将城镇上山压力分为4个压力等级(表2)。

表2 城镇上山等级划分方法

云南城镇上山压力分为4个等级(图4)。Ⅰ等主要位于滇中城镇发达的昆明和工业发达的玉溪；Ⅱ等主要位于滇中的大理和曲靖、滇东南的红河州以及滇西南的西双版纳；Ⅲ等主要位于滇中的楚雄、滇西北的丽江、滇西南的德宏、保山、普洱和临沧以及滇东北的昭通；Ⅳ等主要位于滇西北的怒江和迪庆、滇东南的文山。

图4 云南各州(市)城镇上山压力等级Fig.4 The pressure levels of building urban pro-jects on mountains of states (cities) in Yunnan Province

3 结论与讨论

通过构建云南省城镇上山压力指标体系，对云南省16个州(市)耕地保护压力、城镇化和工业化总压力和农村社会稳定压力进行测算和分析，据此测度了云南省各州(市)城镇上山压力等级。

1)云南省大部分州(市)耕地资源匮乏，随着人口的增长，粮食需求的增加，对单位耕地粮食产能需求的急剧增加，耕地保护压力将进一步加大，所以在耕地利用上必须“开源节流”。“开源”是指通过土地整治提高耕地数量和质量，“节流”是指城镇上山减少对耕地的占用，主要政策即为城镇上山；保守预计2020年云南城市化率将达45%以上，工业化率将达40%以上，昆明、玉溪、大理和曲靖等城市化率均将达50%以上，逐渐发展为发展型城市，对工业和城镇用地的需求将进一步增大；农村社会稳定指数上看，虽然云南大部分州(市)无论是就业、生产还是消费均较稳定，但就业指数普遍低于其他指数，为此，城镇上山，要坚持农民进城才能够促进农村社会稳定。

2)云南城镇上山压力总体呈带状分布：滇中中部为上山超高压地带，以滇中东部、滇东南西部以及滇西南南部为主线为上山高压地带，云南西部大部分州(市)除滇西北怒江、迪庆以及滇中大理外均为城镇上山中压带。城镇上山的重点区域在滇中中东部、滇东南西部以及滇西南南部。

3)城镇上山压力在空间上存在明显的非均衡性,各地区可通过差异化的上山政策来缩小这一非均衡性差距，使城镇上山压力向均等化的趋势发展。

云南部分地区存在较大的城镇上山压力，很多地方由于坡度、矿产压覆以及地质灾害等特殊条件实际上并不适合城镇上山，所以，要在充分识别山地城镇环境的基础上，结合云南省现阶段正在进行的山区建设用地适宜性评价，因地制宜地考虑山地地形、气候以及山地生态景观变化等，这样才能真正在微观上指导城镇上山科学合理地推进。

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Calculation and Analysis of Pressure Index System of “Building Urban Projects on Mountains” in Yunnan Province

Xu Mingjun，Yang Zisheng

(Institute of Land & Resources and Sustainable Development， Yunnan University of Finance and Economics， Kunming 650221， China)

The concept of pressure was put forward in this paper, and the “Building Urban Projects on Mountains” pressure indicator system was built up. The pressure level of Yunnan Provinces’s “Building Urban Projects on Mountains” in 2020 was analyzed and estimated at the municipal level by the methods of analytic hierarchy process，Delphi method and the comprehensive fuzzy evaluation . The results show that： 1) The “Building Urban Projects on Mountains” pressure in Yunnan exists obvious unbalance on the space, because the cultivated land resources, population, economic development level and the rural social development are different. 2) The article divided pressure level into four ranks: Ultra high pressure levelⅠ mainly in the middle of central region of Yunnan; High pressure level Ⅱ mainly distributed in the west and east of central region of Yunnan，the west of southeast Yunnan and the south of southwest Yunnan; Medium pressure level Ⅲ is mainly distributed in the middle of central region of Yunnan, the northwest of southwest Yunnan，the east of the northwest Yunnan and the north of northeast Yunnan; Low pressure level Ⅳ mainly distributed in the east of southeast Yunnan, the northwest of northwest Yunnan and the central of southwest Yunnan. 3) The paper argues that the obvious unbalance of “Building Urban Projects on Mountains” pressure can be narrowed by differentiated policy, so according to the research,the future focus area of “Building Urban Projects on Mountains” are mainly concentrated in the eastern Yunnan, the west of southeast Yunnan and the south of southwest Yunnan.

cultivated land protection in flatland areas； Building Urban Projects on Mountains； pressure index system； Yunnan Province

2014-01-12；

2015-12-03

国家自然科学基金项目(41261018)；云南财经大学研究生创新基金项目(2015YUFEYC011)

许明军(1988-)，男，江西吉安市人，硕士研究生，主要从事土地资源与土地利用规划研究，(E-mail)xumingjun0711@163.com。

杨子生(1964-)，男，白族，云南大理市人，教授，博士生导师，博士，主要从事土地资源与土地利用、国土生态安全与区域可持续发展等方面的研究，(E-mail)yangzisheng@126.com。

F293

A

1003-2363(2016)01-0040-05