粮价政策改革的逻辑与可选方案

于海军

国家发改委经贸司副司长刘小南近日表示，从今年开始，玉米临储收购政策调整为“市场化收购”+“补贴”的新机制，这是两年前继大豆、棉花两种作物收储政策终结后，国家对玉米收储政策较大力度的改革。

2012年以来，我国粮食临储库存迅速累积，目前已处于历史最高水平。据资料显示，目前玉米临储库存达2.5亿吨，稻谷最低收购价库存近1亿吨。日益严重的粮食高库存、进口激增等问题，凸显了改革临储等粮价政策的紧迫性。

《民生周刊》记者近日专访了国务院发展研究中心研究员程国强，其在剖析粮食高库存成因的基础上，分析了粮价政策改革的基本逻辑，初步提出了改革的路径和可选方案。

改革时机已到

目前我国的粮食高库存是多种因素共同作用的结果，既与包括最低收购价、临时收储在内的粮食政策连续高强度刺激、促进粮食连年增产密切相关，也与人民币汇率调整、全球粮价走低等国际国内环境变化对粮食贸易和消费需求的深刻影响直接相连。

消费不旺、出口受阻导致玉米有效需求低迷，也加剧了国内库存压力。在国务院发展研究中心研究员程国强看来，尽管国内库存爆满、供给过剩，但由于国内价格高于国际价格，国内玉米根本不具备出口竞争力，无法通过出口渠道消解库存。

实际上，粮价政策改革的倒逼机制早已形成，根据玉米收储面临的突出问题，2015年9月，国家对玉米临时收购价格作出重大调整，从2014年的1.12元/斤降到1元/斤，收储价格降幅达10%。程国强认为，这次调低临储价格属于过渡性调整，政策调整远未到位。

2016年3月底，国家宣布在东北三省和内蒙古自治区将玉米临时收储政策调整为“市场化收购”+“补贴”的新机制。这意味着实施了8年的玉米临时收储政策即将退出，取而代之的是“市场化收购”。

在程国强看来，全面启动改革的最佳时机已到。首先，国内库存充足、全球粮食供求关系宽松，为改革临储等政策奠定了坚实的物质基础，提供了足够的回旋空间。如目前玉米临储库存可以满足国内一年的需求。其次，稳定的粮食产能基础是推进粮价政策改革的根本保障。产能在，粮食就在。若主要品种出现供需结构失衡，只要采取一定的刺激措施，粮食产能就能够转化为实际生产。近几年临储政策对粮食产业影响深远，2015年临储价格调低以来，各类市场主体已对粮价政策改革达成共识，且普遍认为玉米临储价格调整还未到位，对今后国家政策进一步调整形成预期。最后，2014年以来国家对大豆、棉花实行的目标价格补贴改革试点，探索改革农产品价格形成机制，为新一轮粮价政策改革积累了难得的操作经验和实践基础。

基本逻辑是什么？

程国强进一步表示，解决粮食高库存问题，不能仅限于采取消化某个单一粮食品种库存的专项措施，而是要系统谋划、顶层设计政策改革方案，从根本上消除库存形成机制。从改革的逻辑看，关键在于必须纠正价格支持政策对各粮食品种价格的过度干预，建立以市场定价为基础的粮食价格形成机制。通过调低乃至取消价格支持来消除其对市场的干预和影响，把粮食价格形成还给市场机制，另外通过直接补贴措施来“保收益”，实现定向施策，价补分离。

程国强解释：“必须在改革中统筹兼顾，配套建立粮价改革利益补偿机制，使种粮农民在改革中利益不受损、收益不减少，种粮积极性得到有效保护。”这也意味着，需要配套实施既不扭曲市场，又能实现“保收益”目标的粮食收益补贴措施。

路径与可选方案

如何推进粮食“市场定价、价补分离”改革，促进形成“市场化收购”+“补贴”新机制？程国强建议要按照“定向施策、价补分离，创新调控、综合配套”思路，采取“退出粮价支持”+“种粮收益补贴”+“创新粮食调控”“三位一体”组合式改革，形成以市场定价为基础的粮食价格形成机制、以直接补贴为主体的农民利益保护机制。

程国强向《民生周刊》记者展示了他建议的改革路径和改革方案：

首先，退出粮价支持，粮价政策改革的起点是退出市场扭曲机制。建议在今年全面退出玉米临时收储政策的同时，分阶段将水稻、小麦的最低收购价降至合理水平。调整到位后，对水稻、小麦、玉米等重点粮食品种，另行采取随行就市的托底收购措施，为农民卖粮提供基本保障。

其次，“种粮收益补贴”是粮价政策改革的配套措施，主要用于补偿粮价改革对农民收益的影响，有效保护农民种粮积极性。“种粮收益补贴”实质上是“目标价格补贴”的升级版，其不与具体粮食品种挂钩，任何粮食品种均有获得补贴的权利，属非特定产品补贴，即对所有粮食品种的种植补贴。

最后，创新粮食市场调控机制，抓紧建立与粮价政策改革配套的新型粮食调控体系，重构粮食市场的结构关系与稳定机制。

妥善解决粮食临储库存问题，既是当前推进粮价政策改革的重要保障，更是当务之急。

程国强表示，降价销售是基本选项。在全球粮价低迷、国家调低临储价格的背景下，目前临储库存粮食不存在顺价销售的可能。要想有效消化临储库存，就必须考虑降价销售。

不过，降价销售实质上是玉米临储库存成本的贴现，程国强认为是最为有效的库存减损方式。他建议应当机立断，采取降价方式消化库存。

此外，分类处置、分期消化可以把握好销售节奏，避免对当期市场形成冲击。

程国强还建议划转部分临储库存为调控储备，将2013年收储的部分玉米划转为调控储备，实行轮换管理制度。既可避免玉米降价销售大规模入市冲击市场，也可以为新粮收购腾出库容，缓解收储压力，还可减少降价销售损失。