关于我国行政审批制度改革的思考

杜佳林

【摘 要】 文章概述了我国行政审批制度改革中存在的问题，即行政审批的概念界定和法律依据问题， 行政审批改革标准不统一。提出解决问题的对策：具有正外部性的公共物品（准公共物品），要在准入过程中进行严格资质审查，还要制定完善的质量评估体系并对其定期对其进行质量评估；具有正外部性的私人物品区别对待；对于具有负外部性的公共物品和私人物品则必须进行部分审批或全部审批。对于行政审批改革以后保留下来的审批事项，各级部门要公布权力清单和负面清单。

【关键词】 行政审批制度；改革；阻碍因素

1978年，我国开始进行改革开放，随着改革开放的进行，我国计划经济体制下已经不能适应经济、社会的发展。80年代以来我国为适应市场经济开始逐渐下放行政审批权，进行了几次行政审批制度上的改革，直至2013年我国进入全面深化行政审批制度改革时期，随着我国行政审批制度改革的系统化与深入化，改革卓有成效，但在改革过程我们也不难发现，我国的行政审批制度改革还存在一些不可避免的障碍性因素。

一、行政审批的概念界定和法律依据问题

根据国务院《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中对行政审批的定义，行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。[1]

行政许可法即由第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，自2004年7月1日起施行的中华人民共和国行政许可法。《行政许可法》）第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”因此，从广义来看可以将行政审批和行政许可视为同一概念，两种概念的界定对行政审批制度的改革具有一定的意义。

其次，在改革的实践中发现，我国地方的行政审批改革并没有相应的法律依据。根据行政许可法规定：只有行政许可设定机关或者设定机关的上级国家机关，才有权力取消该项行政许可做出调整，行政许可的停止也必须要国务院进行批准。因此，对于一些行政审批事项地方并没有权力进行取消或划分，这是行政审批制度改革中存在的一个缺乏法律依据问题，也为我国的行政审批制度改革带来一定的阻碍作用。

二、行政审批改革标准不统一

行政审批制度改革过程中，我们发现行政审批权取消或者下放经常是大规模的，数量相对较大。这也导致在取消和下放行政审批权的过程中混乱的现象出现的比较普遍。出现这种现象，归根到底是因为对于何种行政审批事项可以取消、下放或者调整，并没有统一的标准。

在理论上，我国的学者并没有形成一种统一性的划分标准。有的根据审批的功能与作用为标准，将现行作为改革对象的行政审批分为是以资源配置为目的的审批；以限制市场进入为目的的审批； 以预防和控制有社会危害性的活动为目的三大类。还有一些学者将标准划分为十几条，这就在实际操作上造成一些不便。

在实践中，各地政府各有一套改革标准，甚至同一地区不同部门的改革标准也不一样。在行政审批改革中由于标准的不统一，对于审批事项的划分将带来一定的难度，造成行政审批制度改革中出现混乱不堪的状况。各省市和上下级之间能够实现统一的行政审批下放与取消，就必定要将行政审批制度改革的标准进行统一划分。

根据以往改革标准的不统一和不确定性，本文主张借助外部性的理论对行政审批的事项进行划分，如下图所示：现将物品的公共性与外部性相结合，划分为四个象限。在四个象限中相应具有公共性和外部性的部分特征，其中虚线ab代表公共性和外部性的平衡标准。我们现在将根据四个象限的不同特征进行划分与分类。

上图中，对于具有正外部性的公共物品或者私人物品，在审批过程中将实行不审批或者部分审批的方式。

1、具有正外部性的公共物品（准公共物品）主要有：（1）社会福利性的准公共物品，比如孤儿院，养老院等，对于此类公共物品，政府要在行业准入机制上放松审批，保证公共物品的充足供应和实现行业的良性竞争。（2）居民所需的生产生活准公共物品，例如自来水，政府对于此类公共物品对其监管和审批的的重点应主要放于进入规制、价格规制和质量规制上。（3）需要技术资质的准公共物品，例如教育，政府要在准入过程中进行严格资质审查，还要制定完善的质量评估体系并对其定期对其进行质量评估。

2、具有正外部性的私人物品主要有：（1）以提供日常生活用品为主要的商品。在提供这种私人物品主要是个体、私营和民办企业，他们的发展带动了民营经济企业的发展促进了国内经济活力，也促进了就业等一系列连锁积极反应。属于具有正外部性的私人物品。应由市场进行资源配置，不需要政府进行干预。（2）本是由国家进行垄断的行业，但是国家以许可的方式将其出售权授权于个人。这种情形下提供的物品一般是资源性的生产和生活必需品，具有一定的正外部性特征。政府要在此类正外部性私人物品的准入许可和服务价格上进行监管。（3）与财产、生命安全有关的资质认证。这一类的划分由于与财产生命安全有关资质认证必须进行行政审批。

同时，对于具有负外部性的公共物品和私人物品则必须考虑在提供物品时所造成的负外部性，则必须进行部分审批或全部审批。

1、具有负外部性的公共物品，这一类当中包括在提供公共物品时连带发生的负外部性，如修建高速公路带来的侵占用地和噪声污染。对于这类产品的提供要进行审批。

2、具有负外部性的私人物品，主要是指易发生负外部性效应的。比如生产食品中易发生的食品安全问题，比如生产性的污染问题等，这种情况下也必须要进行审批。

通过以上审批我们发现，依据公共物品和私人物品与正、负外部性结合对行政审批事项进行划分，在审批标准上则更为明确和简单。在实践中操作也更加便利。

三、行政审批改革监管问题

对于行政审批改革以后保留下来的审批事项，各级部门要公布权力清单和负面清单。对于清单之外的事项交由市场和社会，同时推进行政审批标准化，在审批事项和流程简化的基础上，针对保留的行政审批事项进行更加细致的流程、服务标准，实现行政审批的公开、公正、透明、高效。

在整个行政审批行为中，要制定行政审批责任制，将责任具体到行政审批行为人，行政审批人员按照标准的行政审批流程办公，建立和完善行政审批倒追机制。在行政审批后要加强对行政审批机关的监督，对已经废除的审批事项仍然进行审批的和重新设立审批事项的行违规审批行为进行责任追究。解决行政审批有权无责的问题。

【注 释】

[1] 国务院行政审批制度改革工作领导小组关于印发《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知.国审改发[2001]1号.

【参考文献】

[1] 傅思明.行政审批制度改革与法制化[M].北京：中共中央党校出版社，2003.

[2] 丁茂战.我国政府行政审批治理制度改革研究[M].北京：中国经济出版社，2006.

[3] 廖扬丽.政府的自我革命：中国行政审批制度改革研究[M].北京：法律出版社，2006.

[4] 欧桂英.行政审批制度改革若干问题解说[M].北京：中共中央党校出版社，2003.