旧城改造中 PPP融资模式的分析

张肖肖，亓霞*，张炳才

（1.山东建筑大学管理工程学院，山东 济南 250101；2.恒大地产集团 广东分公司，广东 广州 510620）

旧城改造中 PPP融资模式的分析

张肖肖1，亓霞1*，张炳才2

（1.山东建筑大学管理工程学院，山东 济南 250101；2.恒大地产集团 广东分公司，广东 广州 510620）

在我国新型城镇化建设的过程中，旧城改造问题日益凸显。目前旧城改造项目的实施主体大多数是政府指定的国有企业，民间资本参与旧城改造项目尚有难度，而PPP融资模式（Public-Private Partnership，PPP）的出现在在一定程度上加强了民间资本在旧城改造方面的参与力度。文章基于我国旧城改造面临的问题，提出了适合我国基本国情的旧城改造的 PPP融资模式，阐述了旧城改造中运用 PPP模式的必要性与可行性，并且对旧城改造中 PPP融资模式的资金结构、运作流程进行了分析，针对旧城改造现状提出相关可行性建议，运用PPP模式进行多渠道融资。

民间资本；旧城改造；融资模式；PPP

0 引言

旧城改造是政府解决我国社会问题以及推动国家经济发展的关键［1］。旧城改造涉及到的利益主体较多，受社会、经济、文化等相关因素的制约，寻找或建立兼顾社会、经济以及文化等综合型的旧城改造模式是推进我国城市现代化发展的突破口［2－3］。

“旧城改造，又名城市更新，无论是对其内涵的诠释，还是对其实施机制的选择，都体现出一种全新的路向”［4］。19世纪90年代以来，以公共部门、私营机构以及社区居民为主的三方合作伙伴关系PPP （Public－Private Partnership）开始在欧美国家得到兴起并且取得相当可观的成果［5－6］。目前，PPP模式在我国已广泛应用于城市基础设施及公共卫生等领域。PPP应用于我国公共设施建设的相关研究也有一定的进展。然而旧城改造领域运用 PPP模式的成功案例不多，相关论述也不是很多。已有的研究主要集中在论述 PPP模式在西方国家城市更新发展历程以及对我国旧城改造的启示意义等方面，对 PPP模式在我国旧城改造中应用的必要性、可行性、动力机制、资金结构、运作流程等方面却少有提及。基于我国旧城改造面临的问题，分析将PPP模式的架构和相关操作流程，旨在提供一种更加注重民间资本参与的旧城改造新思路。

1 旧城改造中运用 PPP融资模式的必要性与可行性

1.1 旧城改造中运用 PPP融资模式的必要性

近年来随着我国快速的城市化，城市渐渐出现了生态环境变差、老城区日益陈旧、环境恶劣、居住拥挤、基础设施配套不全等问题，不仅严重影响了城市面貌和市民的生活质量，而且已成为城市整体发展的瓶颈［7］。我国旧城改造存在的问题有：

（1）旧城问题严重

旧城交通混乱、居住拥挤、以单位为纽带的传统社区“排外性”强等现象较为常见，不适应城镇化的发展需求。旧城改造已成为各级地方政府实现社会和谐发展、提升城市形象和改善民生等必须和急需解决的一项重大问题［8］。

（2）旧城改造资金压力大且融资困难

目前，旧城改造的资金来源主要是财政支持和基于地方融资平台的债券以及银行贷款，给地方政府带来了巨大的债务压力，大规模的举债蕴含了地方政府潜在的财政危机［9］。近年来，地方政府是旧城改造融资主体，地方财政不准进行担保融资。从地方融资平台获得银行贷款渠道关闭，政府举债途径行不通，单靠政府财政支撑旧城改造是远远不够的，资金巨大缺口的问题会使正在建设和将要进行的旧城改造搁浅 ［10］。

我国旧城改造的资金来源主要是财政支持和基于地方融资平台的债券以及银行贷款，这给地方政府带来了巨大的债务压力。2014年 9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求各地方政府加快建立规范的地方政府举债融资机制，妥善处理存量债务和在建项目后续融资［11］。积极面对环境政策的变化，探索地方政府融资创新模式，大力吸收民间资本参与，拓宽融资渠道，是目前我国旧城改造必须面对的问题。

1.2 旧城改造中运用 PPP融资模式的可行性

2010年，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，意见指出国家鼓励民间资本参与政策性住房建设，支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策［12］。2014年，财政部推出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知指出PPP模式的原则是政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢，有效的降低了政府与民间资本的风险［13］。2014年 12月，发改委推出《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，规范了政府与民间资本签订的合同，很大程度上保证了民间资本的利益，使得民间资本更加有动力的参与到社会各方面的设施建设中［14］。

在实践上，重庆、广州、北京、上海等地制定了鼓励和引导民间资本参与旧城改造的相关政策，并为民间资本参与旧城改造提供了一系列的政策支持，包括：简化民间投资审批程序、减免民间投资的部分税费、优化民间投资的金融环境等，为民间资本参与旧城改造扫清了道路。此外，重庆、天津等地的部分旧城改造项目已成功利用信托基金等形式，实现了项目融资，如重庆市永川区港桥旧城改造一期工程利用信托基金成功筹集到了38，700万元；天津市基础设施建设投资集团有限公司（政府设立的公司）与中信集团及中信信托有限公司联合设立了“中信盛景天津区域发展基金”，用于筹集旧城改造项目资金及其他城市项目建设资金。个人投资资金、企业投资资金、社会保险资金等民间资本正在逐渐参与到旧城改造中来。

与政府有限的投资能力相比，我国民间资本资金总量大、发展潜力广。强大的资金实力和发展空

间为民间资本参与旧城改造提供了有力保障。

1.3 旧城改造中运用 PPP融资模式的动力机制

PPP参与旧城改造能能够节约交易成本，使得参与者各方通过对资源的共享能够实现双赢或多赢的局面。政府可以充分利用民间资本在资金、技术和管理上的优势来提高公共物品提供的效率和质量。民间资本则可以从政府得到参与盈利项目建设经营的权利，利用政府的特许权或其承诺获取更可观的利润。这样的互惠互利局面恰恰是民间资本参与旧城改造模式兴起的动力机制。文章从资金结构和操作流程探讨等方面来探讨民间资本参与旧城改造PPP模式。

2 旧城改造中PPP融资模式的资本结构分析

民间资本参与旧城改造PPP模式是基于政府主导、民间资本参与、公私合作的指导思想，政府部门与私人部门共同出资组建项目公司，其中政府部门拥有 PPP项目公司50%以上的股份，既可以保证政府部门拥有控股权，加强政府部门在项目中的主导作用；又可以减轻政府的资金压力，提高资金的利用效率［15］。政府投资和民间资本是旧城改造最主要的资金来源［16］，其资本结构如图 1所示。

图1 民间资本参与旧城改造 PPP模式资本结构图

2.1 政府投资的参与形式

政府投资主要包括实物投资和政策投资两类。

（1）实物投资 政府提供的实物投资包括财政拨付、土地出让金划拨、部分公益性项目建设等。此外，政府还可以为旧城改造项目提供部分基础设施支持，包括水电管网、施工入场道路等，增强项目吸引力。

（2）政策投资 政府提供的政策支持实质上减轻了民间资本的经济压力和政府的财政压力，因而，政府提供的政策也应算作政府投资的内容。政府可提供的政策主要包括税费优惠，包括允许加速折旧、利息优惠、投资优惠以及其他费用的抵税；提供资助或二级贷款等；为拆迁安置出台相应政策；精简审批手续等。

在旧城改造 PPP项目的资本机构中，政府投资应占有项目公司股权总数的 51%，这样既能够保证政府在项目公司中的主导作用；同时，还能最大程度的吸引民间资本的参与，减轻政府财政压力。

2.2 民间资本的参与形式

民间资本主要以股权和债权两种形式参与旧城改造投资。

（1）以股权形式投资旧城改造的民间资本主要包括企业拥有的资金、设备、人力资源，集体拥有的土地、固定资产，个体投资者拥有的闲置资金等。民间投资者以此为资本，与旧城改造融资项目公司签订股权协议，按股权比例分担风险、分享效益。

（2）债权投资主要针对银行及相关金融机构，是指在项目担保基础上，项目公司与相关金融机构间形成的一种债务关系。在项目建设期间，金融机构向PPP项目公司提供贷款，并依据协商的贷款利率，获得项目收益。为保证项目资金能够回笼，金融机构一般都会要求项目公司在指定银行设立账户，并对该账户进行监管。

（3）项目公司资本运营。在旧城改造PPP项目中，项目公司是组织核心，也是资本运营主体。在土地一级开发阶段，项目公司利用股本资金进行旧城拆迁、安置、土地熟化；在土地二级开发阶段，利用民间资本和政府的投入进行项目建设，并由监理单位对施工全过程进行监管；项目建设完成后，以项目运营、出售或转让等方式收回项目投资，获取投资收益。

3 旧城改造中PPP融资模式的运作流程分析

民间资本参与的旧城改造PPP项目应包括三个阶段，即前期准备阶段、民间资本选择阶段和实施阶段［17］，见表 1。

表1 民间资本参与旧城改造 PPP项目运作流程

3.1 前期准备阶段

前期准备阶段，主要是指项目立项，政府对民间资本参与旧城改造的可行性进行研究的过程［18］。

（1）PPP项目立项一般包括两种形式，一种是国家或规划部门依据社会发展程度及公众的需求，提出以PPP模式进行项目开发的建议；另一种是民间投资者（主要是民间企业）通过对社会发展现状的调研和分析，向政府主动提出采用PPP模式进行项目建设的建议。比如，上海新天地改造项目的立项工作就是由香港瑞安公司独自提出。考虑到旧城改造项目大多是准经营性项目，项目规划、设计、施工等内容都受到政府的严格控制。因此，旧城改造的立项工作还是应由政府主导。

（2）在旧城改造 PPP项目的可行性研究阶段，除了要对传统的自然环境、施工条件等进行分析外，还要重点对规划项目的营利能力、各地块的地价水平、拆迁安置的难易程度、地块的捆绑方法、政府可提供的投入和支持、潜在的民间投资者、社会经济状况等内容进行研究，为地块的划分和捆绑提供基础数据。由于可行性研究涉及的内容较多，对专业要求较高，因此旧城改造PPP项目的可行性研究可委托专业咨询机构负责。

3.2 选择民间资本阶段

选择合适的民间资本是旧城改造 PPP项目运作的关键一环［19］。政府通常通过公开招标的形式来选择民间投资者，其中，主要包括以下几个步骤：

（1）招投标是政府选择民间资本的重要举措，在旧城改造 PPP项目中，国土资源部门按地块相邻、项目收益能力差异明显、平均收益水平较高的原则，将旧城改造项目划分为不同地块，并通过综合测算，计算各片区综合成本和未来收益，将各地块进行肥瘦搭配，以捆绑包的形式公开招标。捆绑包内不仅包括主要项目土地一级和二级开发任务，还应包括地块范围内的公用配套、公共道路等项目建设。民间资本以竞标的形式获得标的，并与旧城改造平台公司共同组建旧城改造PPP项目公司。

（2）在民间资本投标并中标后，政府与民间资本进行谈判，谈判的焦点包括：项目公司的组建方法，项目公司的股权分配、政府提供的投入和支持、风险分担、捆绑包内地块的用途、政府和民间资本的责权利关系等。谈判结束后，政府和民间投资者共同签订签署特许经营协议草案。特许权协议草案签订后，民间资本开始准备与旧城改造平台公司共同筹建项目公司，签订股权协议，最终注册成立项目公司。

3.3 项目实施阶段

项目实施阶段是投入和产出相互转化的重要环节。旧城改造 PPP项目实施主要包括土地一级开发、土地二级开发两个环节。

（1）在旧城改造 PPP模式中，土地一级开发工作主要由PPP项目公司完成。由于传统上，旧城改造土地一级开发由政府承担，民间资本参与旧城改造土地一级开发的相关法律尚不完备，因此需要通过特许权协议，保证民间资本投资的合法性。土地一级开发所需的资金主要来源于民间资本投资和旧城改造平台公司投。其中，旧城改造平台公司的投资资金由国土资源部门预先拨付，待改造完成后，旧城改造平台公司再归还给国土资源部门。

（2）在土地二级开发过程中，项目公司在政府规划的基础上开展项目建设，其中包括地块范围内规划的项目建设、公共配套建设、公共道路建设等。项目开发完成后，项目公司以转让、出售、运营等方式收回投资并获取投资回报。旧城改造平台公司获得的收益一部分留存，用于地块间隙内的公共基础设施建设；一部分用于归还国土资源部门拨付资金。

4 结语

目前我国所处的 PPP的新潮环境为旧城改造的融资创造了有利条件，而旧城再造项目属于公益性建设，具备应用 PPP模式的经济、社会环境等基础条件。旧城改造不是简单的中央和各地方政府的行为，更不仅仅是房地产开发行为，它是政府主导，民间资本参与的，以广大群众居住环境得到改善为出发点的公益性行为，政府和民间资本共同开发正是一种新的旧城改造理念。因此，我们倡导政府和社会资本合作模式 PPP参与旧城改造，积极促进中国现代化城市的发展。针对民间资本参与旧城改造的融资模式，文章仅在 PPP资金结构、运作流程等方面对PPP模式进行了分析，没有对具体案例的相关方面进行研究，还可以扩展到实证研究方面。

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［11］国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》［EB／OL］.新华网.http：／／news.xinhuanet.com／politics／2014－10／02／c＿1112703335.htm，2016－7－16

［12］国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见［EB／OL］.中国政府网.http：／／www.tbankw.com／zcfg／6205＿2.html，2016－7－16.

［13］关于推广运用政府和社会资本合作模式 有关问题的通知［EB／OL］.新华网.http：／／news.xinhuanet.com／chanye／2015－01－06／c＿1113899685.htm，2016－7－16

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Research on PPP financing model in the urban renewal

Zhang Xiaoxiao1，Qi Xia1*，Zhang Bingcai2
（1.School of Management，Shandong Jianzhu University，Jinan250101，China；2.Evergrande Real Estate Group Guangdong company，Guangdong，Guangzhou，510620）

During the construction of the new urbanization，the transformation of the old problems has become increasingly prominent.The implementation of the main urban redevelopment projects is mostly state-owned enterprises designated by the government，participation of private capital redevelopment project is still difficult，and the emergence of PPP financing model strengthens the participation of private capital in the urban renewal area.Based on the existing problem of Chinese urban renewal，this paper puts forward the urban renewal financing model（Public-private-partnership，the PPP）financing model that is suitable for Chinese basic national conditions，points out its necessity and feasibility，and analyzes the framework of PPP model from financial structure，operational procedures and other aspects.Finally，according to current situation of old city reconstruction，it puts forward corresponding feasible suggestions，using the PPP model to multi-channel financing.

private capital；urban renewal；financing mode；PPP

TU984

A

1673－7644（2016）05－0491－05

2016－07－16

山东省优秀中青年科学家科研奖励项目（BS2011SF012）；山东省住房和城乡建设厅科技项目计划（2011YK047）

张肖肖（1990－），女，在读硕士，主要从事项目管理及项目投融资等方面的研究.E-mail：18765861480＠163.com

*：亓霞（1976－），女，副教授，博士，主要从事项目融资等方面的研究.E-mail：shqixia＠126.com