广西水利风景资源开发利用现状及发展对策

李宏亮，晏清洪，黄河，韦波

（1．广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院，530023，南宁；2．中国水利水电科学研究院水利研究所，100044，北京；3．广西壮族自治区水利工程管理局，530023，南宁）

广西水利风景资源开发利用现状及发展对策

李宏亮1，晏清洪2，黄河2，韦波3

（1．广西壮族自治区水利电力勘测设计研究院，530023，南宁；2．中国水利水电科学研究院水利研究所，100044，北京；3．广西壮族自治区水利工程管理局，530023，南宁）

近年，广西不断重视水利风景资源的开发和利用，但仍有许多优质的水利风景资源有待开发利用。介绍了广西水利风景资源概况和开发利用现状，总结了广西水利风景资源开发利用存在的问题，提出了相应的发展对策，以保障广西水利风景资源得到科学合理的开发利用和保护，促进广西水利风景区的可持续发展。

水利风景资源；水利风景区；对策；广西

一、广西水利风景资源概况

广西壮族自治区地处亚热带季风气候区，气候湿暖，雨水丰沛，水资源丰富，多年平均年降水量约1 500 mm，多年平均水资源总量将近1 900亿m3，约占全国地表水总量的7.2%。广西境内河流众多，江河纵横交错，分属珠江流域、长江流域、西南国际河流、滨海流域等四大流域和西江、北江、洞庭湖、红河、桂南沿海诸河、粤西沿海诸河等6个水系；水利工程遍布全区，建有水库4 300多座，河道堤防2 867 km，海堤1 070 km。广西山水具有“八山一水一分田”、岩溶分布广泛、河谷狭窄丘陵多、海岸曲直岛屿重叠等特点。广西壮丽秀美的水文景观，加上丰富独特的地文景观、宏大壮美的工程景观、原生态的人文景观，形成了广西独具魅力的水利风景资源。

二、广西水利风景资源开发利用现状

近年，广西不断重视水利风景资源的开发和利用，自治区水利厅于2012年成立了广西水利风景区建设与管理工作领导小组，并启动了广西水利风景资源调查和水利风景区规划，积极鼓励创建水利风景区。截至目前，广西共计创建了10家国家级水利风景区和4家自治区级水利风景区（见表1）。这些水利风景区提升了广西水利工程的知名度，为人们休闲度假和观光旅游提供了好去处，而且在涵养水源、保护生态、维护河湖健康等方面也发挥着重要作用。

虽然广西水利风景资源开发利用工作取得了一定成绩，但与先进省份相比差距很大。截至目前，水利部共计批准设立658家国家水利风景区，其中广西的国家水利风景区数量仅占全国总数的1.5%，这与广西的水利风景资源大省地位不符，还有许多优质的水利风景资源有待开发利用。

三、广西水利风景资源开发利用存在的问题

1.水利风景资源产权不明晰，开发利用管理体制不顺畅

水利风景资源的产权问题是水利风景资源开发利用的核心，其所有权、经营权和使用权之间的关系复杂。广西水利风景资源开发利用工作多由各级水利部门主导，水利部门的管辖权仅包括水利工程设施及相应水域，而除此以外的土地、森林等资源则由地方政府管辖或当地老百姓经营，导致水管单位和地方政府所属部门或当地老百姓在相关资源的归属权上划分不清。如南宁市大王滩水库水利风景区与库区居民存在土地确权划界纠纷，影响了景区的开发和经营。

表1 广西国家级水利风景区和自治区级水利风景区情况表

目前，广西大多数水利风景区的经营管理与水资源或水利工程的管理一体化，但是景区基础设施建设涉及水利、旅游、交通、国土、农业、林业、财政等多个部门，往往表现为各自为政、独自管理，从而造成“利益多头管理、责任相互推诿”的现象。另外，一些水利风景资源呈线状和面状延展分布，跨几个相邻行政区，在利益驱动下各地方政府部门也会积极参与开发利用和管理，但缺少协调统一性，缺乏统筹和指导，难以形成有效合力，导致水利风景资源开发利用水平普遍较低。

2.政策支持力度不够，资金投入不足

近年，广西水利风景资源开发利用工作虽然不断取得新突破，但相比较其他先进省份，如山东、江苏、福建等地，广西对水利风景资源开发利用的政策支持力度不够，缺乏从自治区层面统筹推进水利风景资源开发利用的相关激励政策，目前主要由水利部门主导和推动水利风景资源的开发利用。但一些水管单位领导对水利风景资源开发利用的重要意义认识不够，认为水利风景资源开发利用不能在短期内给地方经济发展带来显著成效，还有些地方担心创建水利风景区后，由于更加重视对水环境的保护反而会限制和阻碍地方经济发展，出现故意回避管理的现象。一些水管单位在水管体制改革后，被定位为公益性质、财政全额拨款的事业单位，因此其工作的主要精力放在防洪防汛、水利工程建设与管理以及水资源和水环境保护上，“表面上缺资金，实际上缺思路，根源上缺环境”的现象比较突出，这些意识形态的存在，很大程度上阻碍了水利风景资源的开发利用。

水利风景区建设属于水利多种经营范畴，目前广西没有专项资金投入支持水利风景区的建设与申报，景区建设基本上由水利管理单位自筹资金，因此，各地开发利用水利风景资源和创建水利风景区的积极性不高。一些已挂牌的水利风景区，由于自身经济营利能力有限，缺乏各级财政的专项资金支持，投融资能力差，导致水利风景区建设开发和后续维护管理资金不足，制约了水利风景区的发展。

3.缺乏科学的统一规划，开发与保护脱节

规划对于水利风景资源的开发利用具有重要的理论和实践指导意义。由于涉及水利工程安全、水源地和水环境保护、水土保持和生态修复等诸多问题，需要有科学的统一规划保障水利风景资源的合理开发利用。目前广西水利风景区发展总体规划正在编制中，尚未发挥引领指导作用。而且水利部门与旅游部门在水利风景资源开发利用工作上协作不充分，许多地区的水利风景资源没有纳入当地的整体旅游资源中，开发利用规划与当地的整体旅游规划不协调，导致水利风景区的活动内容单一、影响力不够的困境，没有发挥其应有的作用，经济效益不佳，影响了其可持续发展。

一些地方在水利风景资源开发利用过程中，由于重经济收入、轻环境保护，没有协调好与水生态环境保护的关系，粗放式经营导致水生态环境遭到破坏。还有的水利风景区周边群众长期在一些河道、水面上养鸭、养鹅、养鱼，造成水体、岸边受到污染，使自然景观也受到破坏。同时，一些水利风景资源还是饮用水水源地，水源地保护与水利风景资源开发利用之间存在矛盾，致使水利风景区的发展受到水库功能的限制，影响了水利风景资源的开发。

4.发展定位缺乏特色，相关专业人员短缺

部分水利风景区资源单一，缺乏特色。目前，广西许多水利风景区缺乏对人文旅游资源的挖掘，不能彰显水利工程的特点和文化魅力。而且水利风景区经营缺乏创新意识，旅游产品同质化现象严重，水上旅游活动项目多有雷同，缺乏吸引力，导致水利风景区发展不起来。

水利风景资源开发利用工作涉及水利、旅游、环境保护、工程建设和财务管理等诸多领域，需要大批相关专业和跨领域的复合型人才。目前，广西已有水利风景区的相关专业人才缺乏，特别是熟悉水利风景区规划、建设、管理、经营等方面专业人才的短缺，严重影响了水利风景区的可持续发展。

四、广西水利风景区发展建议与对策

1.探索水利风景资源资产化管理，理顺水利风景区管理体制

日前，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》明确要求：“要树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能力，维护生态平衡。构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”。水利风景资源不是孤立的水域、水体、水利工程，还包括与其相关联的岸地、岛屿、林草、建筑等形成的自然和人文吸引物，只有按照生命共同体的理念，将水利风景资源包含各要素统筹兼顾、系统开发利用，才能保证景区管理有效性、景观连续性、项目合理性及发展可持续性。只有将水利风景资源资产化，并在一系列科学评估方法下，才能确保其正确估值，构成平等交易条件，打造健康市场环境，为社会资金的进入打好基础，并保护水利风景资源安全。因此，探索水利风景资源资产化，将广西水利风景资源转化为资产，对于促进水利风景资源的开发利用具有重要的意义。

水利风景资源开发利用和水利风景区建设属于准公益性事业。水利风景区的发展，除了水管单位的水利风景区要自身努力外，其他的城市河湖型、湿地型等风景区大都在地方管理范围内。水利风景区的创建、发展、管理、经营和服务，涉及水利、旅游、财政、国土和交通等多个部门，应该建立一个行政级别高于各管理主体的机构，负责协调好各利益相关方的关系，合理界定水利风景资源的开发利用范围和保护管理范围，妥善解决水利风景资源开发利用和水利风景区建设与管理中遇到的各种问题。

2.完善政策体系，创新投融资机制

水利风景区工作是一种管理行为、经济行为、技术行为。目前全国有多个水利厅（局）将水利风景区建设作为年度水利改革与发展绩效考核指标之一，对各地方政府进行考核，明确了分管领导、责任部门和单位，建立考核机制，极大地推进了水利风景区工作。多省相继出台了相关政策文件，为实现水利风景区建设的规范化起到积极的促进作用。还有一些省份颁布实行了水利风景区奖补资金政策，大大提升了基层水管单位的创建积极性。结合广西的具体情况，仍要进一步提高对水利风景区工作的认识，加强内外部协调，从政策、资金、项目安排等方面尽量向有利于水利风景区发展的方向倾斜。

除了争取财政资金对开发利用水利风景资源和保护水生态环境的投入之外，还应积极运用市场机制，吸收社会资金投入水利旅游项目的开发，拓宽资金来源渠道，借力服务好水利风景区。而且《生态文明体制改革总体方案》中明确要求要“除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离，明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能”。这对于水利风景区融资困难的局面是重大利好，只有在所有权归国有的前提下，将使用权权能用足用活，尤其是以使用权进行融资工作，是打造绿色金融和支持实体经济的重要手段，需要金融机构的大力支持和大量深入细致的沟通工作。

3.加强与水利中心工作的深层次融合，科学编制水利风景资源开发利用规划

探索把水利风景区工程设施建设有关内容纳入水利规划体系。在流域综合规划、各地水利发展规划与各有关专项规划中要对水利风景区工作提出总体目标与具体安排。规划计划部门要优先安排工程、环境、景观等综合效益好的水利工程进入投资计划，同时水利部门要努力争取当地政府相应景区建设配套资金。新建水利工程立项过程中要统筹考虑水利风景资源的保护利用，在工程规划设计方案中要体现水利风景区建设元素，为水利风景区发展留下空间，施工营地、道路、水保等工程设计要考虑水利风景区运营中的需要。要创新规划设计理念，拓宽水利工程设计的领域，融入水利风景区发展的元素。提高水利风景区建设与管理工作的地位，将其纳入水利工程考核复核指标体系，作为衡量工程管理水平的重要依据。

水利风景资源开发利用规划是开展相关工作的基础，良好的规划前景能够形成强烈的投资导向，科学合理的规划是水利风景区可持续发展的前提和保证，因此，水利风景资源开发利用规划应该充分体现前瞻性、科学性和合理性。水利风景资源开发利用规划一定要在全面摸清当地水利风景资源的基础上，按照“因地制宜、分类指导，有序开发、量力而行，分级负责、稳步发展”的原则进行编制。应把水利风景资源开发纳入地方旅游的整体开发利用，做到水利风景资源开发利用规划与当地的旅游规划相协调，以提高水利风景区的规模效益和盈利能力，实现利益各方的共赢。

4.加强水资源保护和水生态修复，协调好开发与保护的关系

水利风景区资源开发利用会对规划范围内水域的水质和水量造成影响，降低水环境承载力和水体纳污能力，因此有必要进行景区规划范围内的水资源保护规划，采取合理的水质保护措施，确保水体质量；同时，进行水资源优化配置，妥善安排风景区的生产、生活、生态用水，尽可能不影响水域原有功能。特别是涉及饮用水水源地的，根据各水源地划分的一、二级水资源保护区范围选择开发，并根据水源地的重要性和具体特点，结合水利风景区建设实际情况，对水源地采取全面的保护和治理措施，在不影响原饮水水源地功能的情况下满足风景区建设的取用水要求。在水利风景区建设和运行过程中，对景区影响区域通过一些生态防护工程以及一些生态修复技术保护和修复水生态环境，创建绿色生态水利风景区。

负责水利风景资源开发利用工作的单位或企业必须坚持生态环境保护优先和积极科学合理的开发利用原则，要充分考虑水利风景资源开发利用的环境承受能力，确保水利风景资源在保护中开发、在开发中保护，推动水利风景区的可持续发展。

5.加强景区宣传及策划工作，大力培养专业人才

景区主管单位要积极推动将水利风景区与当地节赛会活动联动发展，吸引人气，扩大影响。要注意同水利风景区周边景点的联系，形成特色旅游线路，凸显景区特色。要根据自身特色与优势，利用多种媒介形式做好宣传工作，努力形成知名品牌。要紧密联系当地宣传、旅游等相关部门或民间组织，利用多种形式搞好水利风景区的宣传推介。

靖西市龙潭鹅泉水利风景区

要加强水利风景区管理机构建设，重视专业人才队伍发展，通过有计划地引进专业人才和培养专业人才，不断提高水利风景区的管理水平、经营水平、宣传水平和服务水平。■

[1]闫九球．从水利普查看广西水利建设的成就与未来[J]．广西水利水电，2013（5）．

[2]韦波.加快广西水利风景区发展的思考[J].广西水利水电，2015（2）.

[3]王浩，甘泓，武博庆．水资源资产与现代水利[J]．中国水利，2002（10）．

[4]吴殿廷，周伟，戎鑫，等．水利风景区的旅游开发和规划若干问题[J]．水利经济，2006（5）．

[5]王会战．我国水利风景区旅游开发存在的问题及对策[J]．经济与社会发展，2007（1）．

[6]祁正卫，张淑华，黄河．关于水利风景区发展的几点思考[J]．中国水利，2012（2）．

[7]李鹏，李洪波，代燕．中国水利风景区发展的思考[J]．水利经济，2012（1）．

[8]丁惠英．加强水利风景区建设与管理的几点建议[J]．水利发展研究，2007（8）．

责任编辑 张瑜洪

Water scenery spot development in Guangxi Autonomous Region and measures

Li Hongliang,Yan Qinghong, Huang He,Wei Bo

Recent years,great attention has been paid on water scenery spot development but there are still some areas with great potential for development.Introductions are made on present situation of water scenery spot development in Guangxi and existed problems,so as to work out measures for securing scientific,rational and sustainable development of water scenery spot in Guangxi.

water scenery resources;water scenery spot;countermeasure;Guangxi

F590.3+TV

B

1000-1123（2016）01-0028-04

2015-11-18

李宏亮，副所长，高级工程师。

广西水利科技项目（项目编号：201431，201528）。