浅析水库移民实行城镇化无土安置方略

张星

（贵州省水利水电勘测设计研究院贵州贵阳550002）

浅析水库移民实行城镇化无土安置方略

张星

（贵州省水利水电勘测设计研究院贵州贵阳550002）

本文结合夹岩水利枢纽工程建设征地移民安置规划的工作实践,分析了夹岩水利枢纽工程移民规划过程中出现的“城镇化无土安置模式”的背景、可行性以及对采取该模式对移民搬迁安置的有利影响，以期为类似工程提供借鉴。

夹岩水利枢纽;水库移民;城镇无土安置

1 概况

夹岩水利枢纽及黔西北供水工程是《长江流域综合规划》、国家发展改革委批复的《贵州省水利建设生态建设石漠化治理综合规划》（发改农经〔2011〕1383号）和水利部审查通过的《西南五省（自治区、直辖市）重点水源工程近期建设规划》提出的重点供水工程。工程的开发任务是以供水和灌溉为主，兼顾发电，并为区域扶贫开发及改善生态环境创造条件的综合水利工程。受水区包括毕节～大方城区、遵义市中心城区、黔西县城、金沙县城、纳雍县城、织金县城、仁怀市等7个城镇（区）以及8个工业园区、79个乡镇，设计灌溉面积90.42万亩，总库容为13.25亿m3的大⑴型工程；具体规划指标详见表1。

根据《夹岩水利枢纽及黔西北供水工程建设征地移民安置实施规划报告》，建设征地区需永久征收土地总面积53900.67亩，临时征用土地13838.65亩；直迁人口21678人，拆迁各类房屋677329.88m2。到规划水平年搬迁安置人口中水库淹没影响区到规划水平年为23010人，枢纽工程区到规划水平年搬迁人口为563人。在坚持“以人为本，保障移民合法权益，满足移民生存与发展的需要，因地制宜，统筹规划，与资源综合开发利用、生态环境保护相协调，与城镇建设、产业结构调整、新农村建设相结合，引导与充分尊重移民意愿相结合”的原则下，积极做好夹岩水利枢纽工程的搬迁安置工作，在充分听取移民群众的意愿的基础上，采取分散安置与集中安置相结合的方式进行搬迁安置。夹岩水利枢纽工程水源工程区分散安置3680人，农村集中安置3768人，集镇集中少土安置4983人，城镇集中无土安置11143人。其中城镇无土安置占比例的47%，为主要安置方式。

2 双山新区城镇无土安置背景的可行性分析

2.1 符合国家发展政策

把水利水电工程移民安置与城镇化结合起来，建设移民安置型城镇，是贵州省委、省政府结合贵州实际提出的战略思路和要求，也是国家加快城镇化的具体体现。贵州省委《关于加快推进小城镇建设的意见》“黔党发〔2012〕25号”提出，“水利水电工程移民要突出城镇化安置模式，尽量将移民搬迁安置到小城镇，促进小城镇建设，着力改善移民生产生活条件，提高自我发展能力”。贵州省农村人地矛盾突出，耕地分散，环境容量不足，基础设施落后，产业结构单一，传统的农业安置方式已难以适应经济社会发展的需要，可见，移民安置向城镇转移、向发展条件更好的地方转移已成为广大移民群众的新期待和新要求。

表1 夹岩水利枢纽工程主要影响指标

2.2 缓解有土安置的土地资源紧张情况

进行移民安置的区域应当以资源环境承载力为基础。夹岩水利枢纽工程水库属高山峡谷型水库，库区安置容量非常有限，加之贵州省三位一体规划中各类重点工程的建设，给原先就耕地资源贫瘠的当地政府增加了很大的困难，传统的“有土安置”移民安置方式实施难度越来越大，特别是本工程涉及的纳雍县，它为贵州省近几年来的移民大县，还承担着目前贵州省在建最大水利工程黔中水利枢纽工程的移民搬迁，因此已基本无法调剂耕地进行安置，无土安置已成为必须面临的安置方式。

2.3 符合移民安置意愿

水利水电工程移民属于非自愿移民，由于工程的建设，破环了移民群众长期建立起来的社会网络，在新的生产生活系统里往往承受着很大的心理矛盾和社会压力，为消除他们的疑虑，本着“以人为本,构建和谐社会”的原则,夹岩水利枢纽工程充分尊重移民意愿,创新移民安置方式，2014年11月通过向移民代表介绍国家有关移民政策和本次拟定的安置方式及安置去向，将城镇无土安置的选择条件、建房方式、生产发展方式对移民解释清楚，同时发放到户的安置意愿调查表，使得移民也在参与的过程中实现了从知悉到认可,再到满意的良性转化，为模式创新实践提供了保障；根据调查结果，选择城镇无土安置的移民占到直迁户数的47%，可见移民对城镇安置的向往很大，也是本次确认城镇无土安置方案的基本条件。

2.4 生产生活条件满足需求

城镇无土安置，将移民安置于城市，享受城市各种福利和待遇，每户配置门面摊位一个，每户至少安排、培训一位移民进行就业，优先提供就业机会。

3 双山新区城镇化无土安置方式的优势

（1）城镇化安置是当前移民安置环境下的理性选择。夹岩水利枢纽工程地处贵州省毕节市，境内山高坡陡，沟壑纵横，土地破碎，其中以纳雍县为例，2010年的全县农业人口在93.8万人左右，但是耕地仅有52.27万亩左右，人均占有耕地不到0.5亩，在这样的情况下，实行城镇无土安置方式是贵州土地资源匮乏和现行土地制度下调地难的理性选择，根据其农村移民安置规划报告测算，如实行集镇有土安置11143人,共需建设用地170亩,需要配置耕地5570亩左右。实行城市楼房安置,通过修建门面和农贸市场配置摊位来解决移民群众的生产生活问题,可以有效缓解了土地资源不足，传统的有土安置方式难的问题，通过政府的积极引导实现移民和谐安置。

（2）安置方式的创新是构建和谐社会的需要。对双山新区无土安置模式的选择结果表明多数移民是理解和支持的,在居住环境上，实行双山新区城镇安置可以有效的解决老人看病难、子女上学难、交通难和吃水难的等实质性问题；在生产上，通过劳动技能培训，每户至少培训一人通过转移生产力进行就业、在小区内规划市场配置摊位或门面不仅满足移民群众的生产生活需要，同时也脱离了传统靠天吃饭的生活条件，这对于库区部分386199部队（包括妇女、留守儿童、老人）的生活环境及生存条件是一个实质性的提升；移民群众对生产生活满意的同时也避免了近年来移民群众不断上访的窘境。

（3）整合资源,实现经济社会发展与移民安置的协调统一、共同进步。一方面根据《关于进一步做好水利水电工程移民城镇化安置的意见》（黔移发〔2013〕31号）本着尊重移民意愿，坚持移民安置与加快城镇化进程，优化产业结构和搞好环境保护的原则，一方面,实现移民集中安置点的水、电、路、讯、绿化、亮化等基础设施的统一规划、统一设计、统一建设和统一管理，安置地不需要大规模地调整土地即可实现移民的妥善安置；另一方面,城镇安置带动了城镇化建设。通过建设能容纳10000余人的移民集中安置点，在安置点及周边配套建设学校、幼儿园、医疗卫生、社区服务、农贸市场等设施，为移民发展二、三产业创造条件也将移民安置活动变成了区域社会经济发展的契机。

4 结语

夹岩水利枢纽工程库区的耕地面积小，而且受喀斯特岩溶地貌发育和石漠化的影响，耕地的土层薄，保水保肥能力低，采取“双山新区城镇无土安置”模式对于缓解贵州安置容量小，安置难度大的情形起着积极的作用，在本质上也是契合“城镇一体化”发展政策的,将移民安置与城镇一体化进行资源整合,通过移民的技能培训和安置小区配置门面等方式不仅可以有效保证移民生产生活水平的恢复和移民市民化素质培训等目标的实现,而且对于区域社会经济发展也是一种促进，其将具有较强生命力且可以进一步完善发展以推进水库移民安置工作的一种新模式。但是其安置方式在贵州范围内还未成熟，政府还需在安置的过程中积极引导，急移民所急，想移民所想，在管理上坚持以人为本、维护移民合法权益、保障移民长远生计，为移民营造一个人际关系和谐舒适的生活范围，一旦由于政策的不落实、与当前宣传不一就很容易引发大规模的群众性事件，给社会带来一些不安定因素，使得城镇无土安置模式实施效果将大打折扣。陕西水利

[1]GuizhouProvincialWater Conservancy and Hydropower Survey and Design Institute.《夹岩水利枢纽及黔西北供水工程建设征地移民安置实施规划报告》.[R]2015

[2]蔡依平.水库农村移民生产安置模式研究[D].南京:河海大学，2004；

[3]郑瑞强，张春美，施国庆水库移民“城市楼房安置”模式创新机理思考——以青山嘴水库工程移民安置实践为例.中国水利水电.[J]2011年06期：169-172.

（责任编辑：畅妮）

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