地方立法中的“教授身影”

刘文晖

近年来，各地为推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量，采取了多种有效途径。其中，广东省人大常委会在本地高校建立“立法基地”的探索，为地方立法带来了新的活力。

暨南大学法学院教授刘文静，已经接连几个寒暑假都处在持续工作的状态。“每个月也就能休息一两天吧，没办法，手里的活儿太多，不能推也推不出去。”

刘文静所说的“推不出去的事”，就是参与地方的立法工作。据统计，在广东省的许多高校法学院，像刘文静这样业余时间放弃外面的“小利”，参与地方立法工作的教师有近百人。

悄悄发生的改变

高校法学院的教师一直令人羡慕。平日在课堂传道授业，业余时间兼职做律师，积累实践经验的同时，还可以改善生活质量。然而，近两年，在广东省的一些高校，这种现象正在悄悄地发生改变。

“法学院的教师参加地方立法工作不是新鲜事，尤其是宪法、行政法学科的老师，多年以来都在以各种形式为省、市立法和行政决策提供意见。如果说之前高校与政府合作是分散型的，现在则已进入集约化的阶段。”刘文静说。

2013年5月，是一个进入合作、进行集约化阶段的时间点。广东省人大常委会与中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学、广东海洋大学、嘉应学院、韩山师范学院、韶关学院等9所高校分别签署合作协议，成立了广东省地方立法研究评估与咨询服务基地（下称“立法基地”）。

广东省人大常委会法制工作委员会主任王波，如此介绍立法基地成立的背景：“广东省部分高校法学学科较强，为了发挥高校专业人才聚集，智力资源丰富的优势，为地方立法提供服务和支持，省人大常委会在对设有法学院或法律系的省内高校进行实地考察和全面评估的基础上，最终决定与9所高校合作组建立法基地。”

据王波介绍，立法基地的主要任务有：受委托起草地方性草案专家建议稿；对法规草案提出修改意见或建议；开展地方立法论证；开展法规表决前评估；开展地方立法理论研究等。“为确保基地按照常委会立法工作部署，在理顺各项工作制度的前提下，省人大常委会提出了‘定项目、定人员、定进度的要求。令人欣慰的是，教师们不仅参与的积极性很高，而且工作完成得也很出色。”

据广东省人大常委会提供的一份资料显示，截至2015年9月，9个基地承担了包括《广东省信访条例》《广东省社会条例》《广东省电梯使用安全条例》等17项地方性法规建议稿起草任务，为《广东省企业集体合同条例》《广东省环境保护条例》《广东省行政许可监督管理条例》等41部法规草案提供了500余份修改意见、表决前评估报告及调研报告，大多数立法建议得到了不同程度的采纳。

加强宣传是贯彻实施新法规的一个重要方式。在这方面，立法基地具有得天独厚的优势。2015年5月至6月间，为了贯彻实施《广东省信访条例》，该省人大常委会抽调9个基地的62名教授参加对口12个市的宣讲工作，为该条例的贯彻实施营造了良好的氛围。

“修改后的立法法最大的亮点之一，是赋予所有设区的市地方立法权。广东省设区的市的数量是全国最多的，立法活动将趋于多元、复杂，借助高校的资源优势，是通过民主立法，促进科学立法的一个创新举措，为广东省的立法工作带来新的活力。”王波说。

最大限度对合法性负责

“相对于职能部门和其他科研机构，兼具专业性与独立性，是以智库形式集体参与立法实践的高校教师最大的优势。我们所要做的就是，以最严谨的专业精神，来最大限度地保障所提出的建议的合法性。”刘文静说。

这一点，几乎是所有参与其中的教师们的共识。

广东省人大常委会的每一部地方性法规草案都要向各立法基地至少征求两轮意见，然后再请基地提交表决前的评估报告（相当于第三次征求意见）。

“这些程序都是动真格的，绝不是走过场。”暨南大学80后青年教师邱新曾多次参加《广东省环境保护条例》征求意见论证会。“当时有人提出鉴于城市空气污染的严重现状，建议条例应禁止排放标准较低的黄标车上路。暨大基地提出，黄标车购买年代较早，当时国家对机动车的排放标准要求低，但也是检测合格的车辆，如果因为现在国家提高了排放标准，就一刀切取缔黄标车，是对车主物权的剥夺，不符合‘法不溯及既往的原则和物权法的精神。最后，立法机关采纳了我们的建议，只是对黄标车作出不予办理注册登记或者迁入手续的相关限制。”

刘文静讲了一件“做到最大限度的合法性”的故事。2013年10月，《广东省行政审批监督管理条例（草案征求意见稿）》向各基地征求意见。2013年11月5日，暨南大学基地提交了第一份书面意见，提出行政审批与行政许可概念有本质的区别，不宜将行政许可和“非许可审批”事项放在同一部法规中立法；2013年12月29日，又提交了第二份书面意见，指出草案征求意见稿与其上位法《中华人民共和国行政许可法》和国务院逐步减少和取消行政审批的相关精神直接冲突；2014年3月12日，提交了第三份意见，再次强调，如果让本来应当逐步取消和调整的非行政许可审批事项，凭借本条例而取得“合法地位”，与国家行政审批改革的走向相悖。

在该条例提交表决前，国务院发布了《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，再次强调“各地区、各部门要抓紧做好取消和下放管理层级行政审批项目的落实和衔接工作，并切实加强事中事后监管”。暨南大学基地的建议与国务院的精神是一致的，广东省人大常委会及时作出反应，对草案稿的名称和相关内容进行修改。这部法规最终修改为《广东省行政许可监督管理条例》，于2014年5月通过，为广东省规范行政许可制度、促进行政审批改革提供了地方立法依据。

“意见被采纳，成就感只是瞬间。学者凭着自己对法律的理解而做了应该做的事，说实话没什么可值得夸耀的。立法机关对待不同意见的开放态度，这是对法治精神的真正到位的理解和贯彻。”刘文静说。

给高校带来的生长力

基地教师的活跃工作为地方立法带来活力的同时，也为高校校园带来蓬勃的生长力。

立法基地落户高校，华南理工大学法学院副院长夏正林教授用“冲击”这个词说明法学院从教学科研和人才培养多个方面发生的变化。

“教师面临的挑战最大。以前老师都是‘自己玩，教学著书做自己的学问。现在要参与地方立法工作，专业水平怎么样，政策水平如何，调研能力强不强，对国情民意了解得透不透，每个教师都会对自己做一个综合性的考量，欠缺的部分就是提升的空间，在这个过程中，教师们各方面的能力都有很大提高。”夏正林说。

高轩副教授是暨南大学法学院“立法学”课程的任课教师。“以前这门课讲起来很枯燥，纸上谈兵。现在我手里鲜活的素材一把一把的，自己讲得轻松生动，学生也爱听。”

“法学是一门应用性很强的学科，而现在法学院的教师基本上都是出了校门就进校门，只熟悉教科书里的案例，对真实世界里的法律问题知之甚少，比如法律是如何生成的，如何运作的，以及其背后复杂的背景，只有亲身经历才有体会。现在立法基地的工作对青年教师来说，也是一个补课的过程。教师接地气，学生才不至于摸来摸去都摸不到真正的问题。”邱新说。

方雅然，暨南大学行政法专业的研究生。2015年5月，她加入其导师参与的《广州市海上丝绸之路史迹保护规定》的起草制定工作。“从搜集资料到实地调研，参与专家研讨会、意见征询会，我目睹了行政机关与相对人利益博弈的过程，深刻地体会到制定机关与课题组在地方立法工作中的细致和严谨的态度。通过参与地方立法课题，也为我的研究生毕业论文选题提供了崭新的视角和最具说服力的研究资源。”

“高校参与立法实践工作，让我们看到，以司法为中心的法学教育已经不适应现阶段依法治国的需要。法治社会首先要立法，但立法不是由立法机关说了算，必须由大家参与，然后大家去执行。如果不去培养专门的立法人才，只培养执行的人，不知道怎么立法，你出去就执不好法。”王波说。

可持续发展的隐忧

几年来，广东省9个立法基地工作开展得风生水起，成效明显。不过，在2015年12月底暨南大学举办的“地方立法与法治”智库研讨会上，一些教师也对基地的可持续发展表现出不同程度的担心。

在9个基地中，广州外经贸大学基地运作最“正规”：配备5名专职研究人员和1名行政秘书，有相应的办公设施和配套经费，专门机构、专职人员和专门经费保障了基地的正常运转。但“人财物吃力运转”是其他几个基地目前不得不面对的现状。

“基地的工作意义不言而喻，但的确也牵扯了教师很大一部分精力，在教学和科研任务不减的情况下，许多人不是满负荷运作而是超负荷运作。”刘文静说。

现行的教师考核评价机制也让参与基地工作的教师们很困惑：参与立法工作并不能算入他们业务考核的“加分”范围。事实上，接受立法机关委托进行专家建议稿的起草，或者为地方立法提出有效的建议，是真正的学以致用——直接影响法治建设；与在“核心期刊”发表学术论文相比，二者的价值如何衡量？

“在一个学校的科研评价中，如果说一个研究机构相关的学者参加了法律专家建议稿的起草工作，或者受邀参加法律草案的起草咨询会发表咨询意见，为什么不能和在顶尖刊物发表文章予以同样对待？”长期参与立法实践的中国人民大学王轶教授给出了他的质疑。

科研基金的定位和使用，也让各个基地负责人头疼：基地增加了老师的工作量，报酬怎么给？现在所有科研基金都必须拿发票来报销。如果只是查资料写建议和报告，那么花费的物质成本是多少呢？

王轶教授还有一个身份，是中国人民大学发展规划处处长。王轶认为，新的形势下大学想更好地发挥“智库”功能，面临着机制创新的问题。中国人民大学的办法是通过整合全校各院系的力量，设立了“国家发展与战略研究院”。这个机构有专门的编制，设立以科研为主型的岗位，同时招聘专门的行政人员来推动其日常运转。“人财物都落实，工作就好开展了。”

2015年，在地方立法基地工作中作出了突出成绩的暨南大学法学院，以“地方立法与法治智库”的名义得到了学校的直接支持。

智库的发展带来“滚雪球”的效应。据悉，2015年底，广东省依法治省领导小组办公室又与暨南大学签订了“法治广东智库”的共建协议。学校、学院和老师们肩上的担子更重了，智库负责人对“可持续发展”的担忧也更多了。该校校长胡军表示，学校今后还会加大对法治型智库的支持力度。

“科研经费的筹措、使用机制，以及教师的考评机制，也应该通过立法的形式加以明确，让教师的智力投入通过合规合法的形式得到承认，这样，高校服务社会的功能才会有持续发展的源动力。”暨南大学社科处处长潘启亮的这番话，让参与智库讨论的各个立法基地的老师们备受鼓舞。