网络募捐：从乱象到规制

赵晓思

“互联网+”背景下，网络募捐蓬勃发展，但同时也夹杂了“骗捐”等乱象。2016年3月16日，《中华人民共和国慈善法（草案）》经十二届全国人大四次会议表决通过。该法对网络募捐的主体、平台、信息公开、骗捐诈捐的问责等作出规定，将有效规范网络募捐行为。

网络募捐，收获点赞也被拍砖

2016年1月，退休的李晋女士在自己的微信朋友圈自发组织了一场名为“救救小手”的募捐活动，短短3天时间，募集善款近9000元，让远在贵州、云南大山里8所小学的800多名孩子有了过冬的手套，甚至有人还用上了人生第一支护手霜。

“互联网+”时代，通过各种网络社区、网络公益平台发布求助信息进行募捐已十分普遍。据不完全统计，2014年度各类网络捐赠第三方平台筹款总额超过4.37亿元，捐赠人次超过11.17亿。

过去，募集善款一般要通过红十字会等政府认可的公益性社会团体进行，要经过各类审批程序，还有时空限制，而网络募捐则十分便捷迅速。

发起“救救小手”募捐活动的李女士说，之所以没有选择专门的募捐机构而自己募捐，有一个原因是她认为自己发动募捐，能够快速对接，直接解决问题，而不需要再一个个部门去跑，一个个电话去打，最后手套拿到了，冬天却过去了。

同时，网络募捐相较于传统募捐来说门槛较低。现在进行网络募捐，一般有3种形式。其一是通过网络社交平台，诸如微信、天涯社区等，发布帖子、上传照片及相关信息进行求助。另一种是通过目前一些网络募捐平台进行，比如腾讯、新浪微博等，都有专门的公益平台。通过这种方式进行募捐会对身份及实际情况进行简单的核实，比如新浪微博微公益平台就只对带V用户开放求助通道，这就需要求助者先进行身份认证。还有一种就是在电商平台上成立募捐小店，通过销售爱心产品的方式进行募捐。

无论通过哪种方式，步骤都十分简便，而且得益于互联网的快速传播，往往能取得事半功倍效果。这让很多身陷困境的人找到了求助的“绿色通道”，得到了实实在在的帮助。而在经历了“郭美美事件”之后，我国一些官方的慈善组织还没有走出信任危机，这也使得网络募捐被越来越多的人认可。

一方有难，八方支援。网络募捐反映了中国社会对慈善公益事业的一种需要，也是慈善制度的一种创新和尝试。但对网络募捐也不全是一片叫好，时常有骗捐、诈捐情况发生，网络募捐的后续款项使用也经常是有头无尾，这让很多好心人的善心被无情践踏，也使网络募捐陷入信任危机。

2015年“8·12”天津港爆炸事故发生后，广西一名女孩在微博发布虚假信息，说自己父母都在爆炸现场附近工作，电话联系不上，博取网友同情，骗取网友97000余元善款，后被查实为虚假信息。

11个月大的女孩洁洁（化名）不幸身患重病，其父母在朋友的帮助下发起众筹筹集医药费，并在短时间筹得近15万元。获捐后女孩还是离世了，之后女孩的母亲在朋友圈晒起了出国旅游以及各种美食的照片，“众筹救女”演变为“众筹旅游”。

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这一桩桩事件将网络募捐推上风口浪尖。虚假的信息、对善款的随意处置，伤害了热心人士的善心，也堵塞了网络这一急救的通道：在帮与不帮的挣扎中，善心迷失方向，而真正需要救助的苦难却得不到缓解。

法律缺位，网络募捐遭质疑

不可否认的是，网络募捐是中国慈善事业发展无法阻挡的一种趋势。但也正是网络的特性，给骗捐、诈捐等行为撑起了“保护伞”。

2015年初，著名问答社区知乎网站上，多位用户举报知乎大V“童瑶”与另一位用户“ck小小”疑似“唱双簧”，一位谎称疾病，另一位为其募捐，涉嫌诈骗数百用户捐款15万元。

“网络诈捐频频发生，这与网络特性有着莫大的关系。”清华大学NGO研究所副教授贾西津认为，网络信息虚拟性强，不少人在网络上的身份都与现实不符，也很难查证。网络信息量巨大，很多信息真假难辨，虚假信息一旦发布，传播速度快、传播范围广、影响力大，这些都使得网络成为诈捐“重灾区”。

从目前网络募捐开展的情况来看，个人募捐的行为比较多，多以私人、家庭或志愿者的名义进行。我国的公益事业捐赠法规定，只有“公益性社会团体”和“公益性非营利事业单位”可依法接受捐赠，个人不在此列。而就实际来看，个人网络募捐身份和信息核实困难，虚构身份、虚构事实骗捐的也不少，这使得很多人对个人作为募捐主体的资格产生质疑。

2014年12月，国务院印发了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，鼓励、肯定和支持网络慈善，但依然没有对网络募捐的主体进行规范。

同时，个人募捐带来的另一个问题是，善款处置的透明度问题。

贾西津教授认为，与组织机构募捐不同，个人网络募捐实际上是一种赠与关系，即捐赠者将自己的钱直接赠与募捐者。而募捐者拿到钱后如何使用是不受法律约束的，捐赠者也没有权利要求其进行公开。

受助者没有公开善款的义务，这无形中让一些有“心”人士起了随意处置善款的念头。而在现实情况中，确实存在受助者胡乱使用善款，将善款挪作他用的情况。同时，捐赠者又无权过问，也没有第三方可以进行监管。这就会让捐助者产生不信任感，从而质疑受助者募捐的用心。

在善款的使用和监管问题上，传统的募捐方式要求公益组织公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督，并要向政府有关部门报告，必要时要接受审计。而即使是在法律有规定的情况下，善款使用的监管难度依然很大。

据民政部主管的“中民慈善捐助信息中心”发布的《2014年度中国慈善透明报告》显示，中国慈善透明指数为44.10分（总分100分），有77%的公益慈善组织透明指数得分不及格。而对于没有法律规制的网络募捐，没有公开的义务，没有监管，一般只能依靠受助者的自觉，这就使得善款的公开透明更加艰难。

谁能进行网络募捐？募捐到的善款要不要公开，怎么公开？谁来进行监管？骗捐、诈捐如何处置？这些问题都亟待法律法规进行规范。

慈善法，破除网络募捐困局

从2015年10月《中华人民共和国慈善法（草案）》提交全国人大常委会审议以来，该法的立法过程一直备受各界关注。今年3月的十二届全国人大四次会议上，吸取各方的意见，进行38处实质性修改，该法最终以92.2%的赞成率获得通过。

在慈善法立法过程中，网络募捐一直是备受关注的热点，而主要的争议焦点集中在个人是否可以进行募捐上。现在，慈善法明确规定，个人不能公开募捐。

慈善法第二十一条明确了慈善募捐的概念，界定慈善募捐是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动。由此，慈善募捐的主体就只能是慈善组织，而对于个人或不具有公募资格的组织想要进行募捐的，则引导其与具有公开募捐资格的慈善组织合作。

不允许个人开展公开募捐主要是考虑到了个人网上募捐会出现的问题。对此，十二届全国人大四次会议秘书处法案组副组长阚珂表示，这部法律立法原意是个人不能直接从事募捐，因为个人募捐不透明，对财产怎么使用没有约束，募来的财产与个人的财产难以划清，不便于监督管理。

但此条规定一出，立马引起了争议，很多人认为只针对网络募捐出现的部分乱象，作出这样“一刀切”的规定是不合理的，剥夺了个人在网上求助的权利。

就在慈善法审议通过前几天，在北京大学读书的王丹丹在某互联网众筹平台上发起一个项目，为自己身患糖尿病的妹妹募集8万元，用来购买一台胰岛素泵和相关耗材。

“看到慈善法有关个人募捐的内容，我也有点惊恐。”两天后，看到慈善法相关规定，王丹丹担心自己的筹款行为未来可能会被法律禁止。

对此，需要明确个人公开募捐和个人求助的区别。阚珂解释说，个人求助是为本人、为自己的家庭成员或者自己的近亲属，向他人或社会求助。他指出，个人求助最根本的特征是“利己”，而慈善法所规范的慈善活动则必须是“利他”的，慈善组织开展的慈善活动的受益人是“不特定的大多数人”。被法律明确禁止的，是个人开展公开募捐。因此，个人求助是可以，但同时对个人求助的信息需要捐助者自行甄别。

同时，慈善法在慈善募捐、慈善财产使用以及慈善组织信息公开等方面，有明确且严格的规定。“慈善组织本身是依法设立的组织，政府对这个组织有管理，要求它的运作规范、内部的管理机制要健全、要向社会公开相关的信息。”阚珂表示，慈善法施行后，善款的去向、使用效果全社会都能看到。良好的信息公开制度，能让每一笔善款都在阳光下，人们的善心也能发挥作用，能提高慈善组织的公信力，促进慈善事业的发展。

对于网络骗捐、诈捐行为，慈善法也规定了相应的法律责任，给不法分子以威慑。同时，规定广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。