打造法治政府“升级版”

2015年12月底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）。这是中央首次以“法治政府”名义作出的专门文件，被视为中国法治政府建设的一件大事。《纲要》对中国法治政府建设具有什么样的意义？法治政府建设下一步该如何发展？

自2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》后，开始了“法治政府”建设，首次提出要用10年左右时间基本建成法治政府的目标。这一计划时间如今已经到期。同时，党的十八大，十八届三中、四中全会对“全面依法治国”提出了明确要求，并作出了“四个全面”的战略布局。

在这关键点上，中共中央、国务院发布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确地在标题中提出“法治政府”，并对未来5年法治政府的目标、衡量标准、保障措施等做出了规定。

由此可见，此次《纲要》的出台不仅具有历时性的、阶段性的意义，也具有整体性、规划性的战略意义。这对我国未来5年全面开展法治政府建设具有重要意义，是一份纲领性文件，也意味着中国法治政府建设进入了一个新的历史阶段。

老百姓对政府的期待

□让老百姓满意的政府应该是什么样的？《纲要》强调的法治政府的指标和内容是否能满足这一期待？

■老百姓的第一个期待，是对政府职能和权限要有所要求，比如政府的职能设置要科学，政府行使的权力和责任要法定，用立法的方式明确政府的职能和权责范围。老百姓希望的政府不是万能政府，也不是全能政府，更不是没有权力边界的政府，而是一个依法行政的政府，所有活动都应该纳入法治轨道。

第二个期待是希望政府在实施执行法律时，能够严格、规范、文明、公开、公正。老百姓希望看到一个透明的、规范的政府权力运行过程，能够公平公正地对待每一个老百姓。

第三个期待是廉洁。政府现在反腐败，目的是为了规范政府的权力，把权力关进制度的笼子里。如果政府不廉洁，百姓一定会不满意，并会质疑它的合法性和公信力。十八大以来，我们在反腐败方面采取了一系列措施，已形成了不敢腐的局面，下一步是形成不能腐、不想腐的局面。

此外，老百姓还希望政府是一个高效率的政府。政府如果不作为、慢作为，不履行政府职责，特别是不提供应有的公共服务职能，老百姓自然就会对政府有质疑。

同时，老百姓还强调政府必须是守法诚信的政府，不能出尔反尔，变来变去。只有政府讲诚信，社会才能讲诚信。这次《纲要》再次重申了对法治政府的定义：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。应该说，这是和老百姓的期待相契合的。

□为实现2020年基本建成法治政府的目标，《纲要》将发挥什么作用？

■法治政府建设已经进行了10多年，无论是制度建设、法律法规的实施，以及依法行政观念、能力的提升方面，都积累了一些经验，取得了一些成果，但也存在一些问题。比如，制度还不完备，虽然有了依法行政的制度体系，但有些领域的制度还不完善；法律的执行、实施也还存在比较明显的问题，甚至可以说是依法行政、法治政府建设的一个短板；政府在预防、化解和处置社会矛盾方面，还没有非常成熟的制度体系，也没有很丰富的经验；依法行政的观念不强，意识不强，运用法治思维、法治方式的能力不强。这一系列问题都需要在下一步解决，而解决每个问题，都需要具体的制度安排。

这次《纲要》就是坚持目标导向、问题导向，是建设法治政府的时间表、路线图。要把法治政府建设过程中的这些问题，在五年之内逐一得以解决，最终实现基本建成法治政府的目标。

以法治的方式来运行政府

□十八大以来，中央高层一直强调重大改革要于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。具体到法治政府建设，应该体现在哪些方面？

■这就要求政府出台的所有改革举措都要依法进行，取得法律的授权。一些改革举措要上升为法律、法规、规章。用法治的方式来引领推动和保障改革。

过去，改革和法治有一种不协调关系，改革强调创新，强调突破现有的制度羁绊。但法治强调稳定性、长期性。如果过度强调改革，忽略法治的稳定性，就会导致改革跑到法治前面，导致改革突破法律的规定，甚至违反法律的规定。这就会让改革的正当性、合法性受到质疑。

当然，如果一味强调法律的稳定性、长期性，无视改革的需要，也会导致立法拖改革的后腿，束缚改革的创新动力，影响改革的积极性。所以要协调好这两者的关系，一方面，立法要主动适应改革和经济社会发展需要，另一方面，改革要做到于法有据。

□长期以来，“红头文件”规范指导经济社会发展的作用不言而喻，但近年来全国各地曝光的滥发“红头文件”的问题也司空见惯。如何解决“红头文件”的问题？

■“红头文件”一直是政府管理过程中的难点。政府发的文件太多，各级政府在发，一些部门和机构也在发。很多“红头文件”都是设定了公民的义务，限制、剥夺了公民的权利，使得法律被虚置，甚至被架空。“红头文件”成了调整社会关系的主要角色，这不符合法治原则和精神。

如何减少“红头文件”，很多地方有尝试和探索。这次《纲要》也要求，完善规范性文件制定程序，落实合法性审查、集体讨论决定等制度，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。此外还要求不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务等。这些都是解决“红头文件”过多过滥、损害老百姓权益问题的重要举措。

□法治政府讲究的是程序和民主决策。在现实中，拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人的“三拍”决策还时有发生。决策过程中，盲目决策、专断性决策、不听取民意的决策、不规范的决策时隐时现。您认为应该如何避免“拍脑袋”决策的出现？

■为了规范决策，需要建立健全依法决策的机制。十八大以后提出行政决策的科学化、民主化、法治化要求，建立行政决策的终身责任追究制和倒查机制，这也正是《纲要》所重点强调的问题。比如，要增强公众参与的实效，提高专家论证风险评估的质量，要加强合法性审查，坚持集体讨论决定，还要严格决策的责任追究，用这些方式来提高决策的科学化、民主化、法治化。

应该说，避免“拍脑袋”决策的出现，最终还是要依靠法治化的方式来实现。

法治政府建设不是政府一家的事

□您觉得当前法治政府建设还存在哪些问题？

■我觉得现在存在的问题主要有几点：一是公权力不受规范，一把手滥权、法外用权，以言代法压法废法的现象仍存在；二是存在权力行使不透明，暗箱操作、利益交换、特权腐败现象；三是权力行使的方式依然停留在计划经济时代，靠人治建立起来的权力运行体系十分牢固；四是有的法律法规仍得不到有效实施，在具体实践中沦为“一纸空文”。

说到底，从现实看，我们还远远没有把权力关进法律制度的笼子里，这是当前法治中国建设的要害之所在。

□如何加快法治政府建设？

■一是作为“关键少数”的领导干部要有厉行法治的政治自觉和行动力。任何权力规范和约束都应该也只能是自上而下进行。领导干部要有厉行法治的政治自觉和行动力，崇尚法治、敬畏法律、自我限权、带头守法。

二是重点规范约束公权力，将其纳入法治轨道。特别要通过立法和制度建设对地方党政一把手的权力加以更加严格的硬约束。

三是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。针对全社会法治观念不强、公务人员法律意识淡薄的现状，应尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。

□法治政府建设需要调动各级政府及官员的积极性。您觉得该如何解决法治建设的动力问题？

■法律得不到很好实施，关键在于没有把法律的实施和法治建设的成效看作是政绩的一个重要组成部分。所以，四中全会关于法律的实施与保障方面，有一个突破性的创新举措，明确提出要把法治建设成效纳入政绩考核评价体系，要把法治建设作为地方党政负责人的第一责任。这一举措对于保证法律有效实施具有非常重要的意义。

□那么，如何将法治建设成效纳入到政绩考核指标体系？

■法治建设成效可以从立法、法律的执行与实施、解决纠纷矛盾、全社会守法四个方面界定，必须将评价结果运用于领导干部的选拔任用和奖惩工作中，且运用评价结果的主责部门，不是各个党委政府的考核办、绩效办，而是组织人事部门，尤其是组织部门。同时，全面推进依法治国，需要我们拿出反腐败的决心，拿出推行八项规定的勇气。

总之，将法治建设成效纳入政绩考核评价体系是重视法治的重要抓手，应该在这方面多做文章。只有下大力气解决法治建设的动力问题，才能够切实地推进法治建设进程。

这里，我特别要强调的是，法治政府建设不是政府一家的事，全党全社会都要参与。