立法权限划分的困惑与破解

阿计

今年全国人代会的一项重要成果是出台了慈善法，这是继去年全国人代会审议、通过立法法修正案后，全国人大连续两年行使立法权。相对于全国人大常委会频繁立法，人民代表大会的立法职能由沉寂渐趋活跃，是一个非常鲜明的改革信号。那么，究竟哪些立法权应当由全国人大行使？哪些立法权可以由全国人大常委会行使？对于这些追问的深入思考，已是当下法治建设不可回避的重大课题。

人大立法，还是常委会立法？

建国后相当长的历史时期内，我国实行的是中央高度集权的立法体制。1954年宪法规定“全国人大是行使国家立法权的唯一机关”。1955年和1959年，经全国人大两次授权，全国人大常委会（以下简称“常委会”）获得了部分立法权。不过，由于政治风暴的冲击，全国人大及其常委会在国家政治生活中作用甚微，两者之间也就谈不上立法权限的冲突问题。

改革开放后，重建法制成为国家政治走向正轨的关键所在。1982年颁布的新宪法，正式确立了统一、分层级、多种类的立法体制，基本构成了不同立法机关制定法律、行政法规、地方性法规等的立法权限体系。2000年立法法出台后，最大亮点是明确了只能由全国人大及其常委会制定法律的中央专属立法事项。此举进一步明确了纵向的中央与地方之间、横向的人大与政府之间的立法权限。不过，对于全国人大及其常委会内向的立法权限划分，立法法只是沿袭了宪法的原则规定，而未区分两者具体的立法事项，因而国家立法机关内部立法权限模糊不清的问题，并没有得到解决。

由此带来的一个直接后果是，全国人大的立法数量日益萎缩，常委会的立法数量却不断飙升。对五届至九届全国人大及其常委会的立法数量的统计显示，五届期间，常委会立法还只是全国人大立法的1.86倍；八届期间，已上升到4.36倍；到了九届期间，更是一跃至27.25倍，两者一增一减明显呈加速之势。此后，这一立法趋势进一步延续至今。自2003年3月十届全国人大及其常委会成立后，截至2015年12月召开的十二届全国人大常委会第十八次会议，十届至十二届全国人大仅仅制定、修改了7件法律，而同期常委会制定、修改的法律却多达170件。

诸多学者认为，常委会的立法权已不是“适当扩大”，而是“相当膨胀”。而全国人大立法的衰减趋势，正如全国人大常委会法工委原副主任张春生所言：“这就虚置了人民代表大会的立法权”。两者行使国家立法权的失衡状态，不仅与其宪法地位不相称，也削弱了全国人大立法权的权威性以及对立法全局的调控，尤其是在一定程度上引发了立法实践的无序和混乱。

依照宪法和立法法对全国人大及其常委会立法权限的原则划分，前者制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，后者制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。不过，由于没有对“基本法律”、“其他法律”等关键概念作出清晰定义，必然引发越权立法、交叉立法、立法冲突等弊端。

与此同时，一些性质和重要性类似的法律，有的由全国人大制定，有的却由常委会制定，立法主体标准极不统一。比如，在企业制度立法方面，1988年出台的全民所有制企业法和1986年出台的企业破产法（试行）性质相似，却分别由全国人大和常委会制定。相较而言，后者因强烈冲击传统体制、波及众多职工切身利益而引发巨大分歧，立法难度远甚前者，似乎更应由代表更广泛民意的全国人大行使立法权。再比如，在劳工制度立法方面，1992年出台的工会法和1994年出台的劳动法均属保护劳工权益的重要法律，后者的适用性和重要性甚至还超过前者，但前者由全国人大立法，后者却由常委会立法。近年来的民事立法同样说明问题，2007年出台的物权法、2009年出台的侵权责任法和2010年出台的涉外民事关系法律适用法均属于民事基本法律，但前者由全国人大制定，后两者却由常委会制定。

理得清，还是剪不断？

国家立法权内部立法权限的交织和混同，不仅埋下了越权立法等隐患，也引发了全国人大及其常委会立法的效力冲突。

典型的例证是，2007年，律师法经常委会大幅修订后，有关律师会见权、阅卷权、调查取证权等执业权利的规定，与全国人大1996年修改的刑事诉讼法发生了大量明显或潜在的冲突，由此也引发了学术界、司法界对于两法效力高低的大规模争议。尽管全国人大常委会法工委最终以“答复”的形式，认定应当适用新律师法。但一些学者对该“答复”的效力仍存疑问，不少律师更是担心在实际执行中可能不利于刑事辩护。

诸多学者认为，全国人大立法与常委会立法相比，其立法主体地位、重要性、民意性等等，都远远优于后者，其立法效力也理应高于后者。然而，当两者出现立法冲突时，现行的解决机制恰恰充满了矛盾之处。

按照立法法的规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，由常委会裁决如何适用。这就必然导致一种可能性，当全国人大制定的旧法与常委会制定的新法相冲突时，全国人大立法的效力要接受常委会的裁决，而这显然有悖两者的宪法地位。另一方面，尽管立法法明确规定，全国人大有权改变或者撤销常委会制定的不适当的法律。但由于两者之间立法权限划分不清，这一裁决规则很难落到实处。在现实立法实践中，全国人大从未改变或撤销过常委会的立法，即为明证。

多年以来，学界和立法机关内部不断呼吁，进一步细化全国人大及其常委会各自的立法权限。其中的关键一步是，明确哪些法律属于应当由全国人大制定的“基本法律”。不过，对于“基本法律”的具体范围和事项，认识并不一致。在现实的立法实践中，因“基本法律”界定问题而引发的争议已不乏其例。比如，1993年3月召开的全国人代会上，常委会工作报告曾明确提出制定“农业基本法”的设想。这表明，农业法一度被认为属于“基本法律”，但数月后，农业法却由常委会通过。有学者就认为，农业在国民经济中的地位极其重要，农业法作为农业领域的基础性法律，显然应归入“基本法律”之列。再比如，1994年出台的劳动法在制定过程中，不少意见也提出，该法是规范劳动关系、涉及劳动者权益的根本法，应定性为“基本法律”，但最终，该法仍是由常委会立法。

另一方面，全国人大作为最高国家权力机关，既应当制定基本法律，也有权制定基本法律以外的重要法律。不过，究竟哪些重要的非基本法律应当由全国人大立法，同样存在着标准不清的困惑。

典型的一例是，1996年出台的行政处罚法，规范的是“行政处罚”这一特定行政行为，并不属于具有全局性的基本法律，但因该法与公民、法人权利密切相关，对促进依法行政具有重要意义，因而由全国人大制定。对此，各界并无任何异议。但其后出台的行政复议法、行政许可法和行政强制法，尽管规范的也只是行政活动的一个环节，与行政处罚法性质相似，都属于对公民权利影响重大的“行政控权法”序列，却全部由常委会立法。如此前后不一的立法路径，引发了不小的争议。

规范全国人大常委会对全国人大立法的修改权，是厘清国家立法权内部权限的又一重要纬度。现行宪法、立法法设置了“部分补充和修改”、“不得同该法律的基本原则相抵触”两大限制。不过，这些制度设计仅仅存在于理论层面，要在立法实践中真正厘清修法权力的边界，并非易事。

尤其是，一些全国人大立法施行多年未曾修改，因滞后已久，一旦修法势必变动巨大，但修法权也往往由常委会主导。典型的例证是，全国人大1994年制定的预算法和1989年制定的行政诉讼法，分别出台20年和25年后，才于2014年先后完成了首次修改。前者的修改被誉为迈向现代财政的重大改革，后者的修改则被视为开启了“民告官”制度全面升级的新时代。然而，尽管两法变革力度很大，甚至涉及一些基础性的条文的改动，但都不是由全国人大自行修改，而是由常委会修法。

要立法民主，还是要立法效率？

全国人大及其常委会立法活动的失衡现状，从表面看是立法权限划分不清的制度设计不足所致，其实质却是立法民主与立法效率的深刻冲突。

在现代国家，“主权在民”原则和代议制民主体制，是奠定立法正当性的基石。在我国的政体框架下，由人民选举产生的全国人大是最高国家权力机关，相对于其常设机关——全国人大常委会，全国人大行使国家立法权无疑更能体现“主权在民”原则，更符合立法的合宪性、民主性、正当性逻辑。

但问题在于，按照当下的人大制度设计，全国人大每年仅开一次会，且会期短暂、代表众多，需要承担议政等多项繁重的职能，无论是时间配置、代表素质、参与程度等等，都难以胜任量大面广、高度专业、程序精细的立法任务。相形之下，全国人大常委会一般每两个月开一次会，可以使立法议程处于范围广、常态化的状态，而常委会人数有限、相对专职化等优势，也提高了议事效率和质量。这是1982年宪法正式赋予全国人大常委会立法权的根本原因之所在，正如时任全国人大常委会副委员长彭真所言，全国人大常委会“人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法”。

而历史也证明，常委会广泛而频密的立法有效满足了改革开放以来的制度需求，对构建现代法律体系和推进依法治国居功至伟。但同时应当看到，一百多位常委会组成人员与约三千名全国人大代表相比，其代表性显然大打折扣。立法权在现实行使中向常委会的过度倾斜，的确在很大程度上稀释了立法的民意基础，由此引发的越权立法等问题，更是当下法治发展所面临的重大挑战。

如何既体现全国人大的主导作用，使立法最大程度地反映人民意志，同时又赋予全国人大常委会足够的立法权限，以适应改革和法治的进程，是当下法治建设不可偏废的双重价值追求。这就需要合理平衡立法民主和立法效率，但要实现这一平衡，殊非易事。

因此，在人大制度短期内难以作出大的变革的现实语境下，国家立法权的行使如何合理平衡立法民主和立法效率之间的冲突，需要寻找更为务实的改革方案。

首先，当下立法实践的一个突出问题是全国人大立法权的虚置，因此进一步激活全国人大的立法功能乃是当务之急。除了最大程度细化全国人大及其常委会各自的立法权限，对于在国家和社会生活中具有全局性、根本性、普遍性规范意义的基本法律，以及关涉公民权利和民生权益的重要法律，应当坚守由全国人大行使立法权的底线原则，并尽可能厘清应当由其立法的具体事项范围。同时，对于常委会对全国人大立法的修改权，亦应尽可能作出更加明确的规范和限制。

其中的一个重要方向是，重构全国人大及其常委会立法权限的裁决机制。详细规定全国人大撤销常委会不适当立法的程序，以及全国人大立法与常委会立法发生冲突的争议解决机制，从根本上扭转常委会自我裁决、自我监督的不合理弊端。尤其是，应当对全国人大监督常委会立法的内容、方式、程序等作出详尽的制度设计。

国家立法权是法治建设的基础，只有尽力划定全国人大及其常委会的立法权限，并构建有效的监督机制，才能确保立法同时行进于民主、高效的轨道上。以此为基点，还将促动人大的组织机构、权力配置、议事规则等向更为科学、合理的方向演进。这既是提升法治质量的必然要求，对于深化政治体制改革，亦具有极为深远的意义。