发挥地方人大监督作用推动全口径预算管理体制建立

黄浦区人大工作研究会经济组

党的十八大决定提出，要加强全口径预算管理和监督。我们结合本区人大对区级财政预决算开展审查监督的实践，组织开展调查研究，提出如下报告。

一、黄浦区人大常委会推动全口径预算体制建立的实践

近年来，黄浦区人大及其常委会在开展预、决算审查监督的同时，积极探索全口径预算体系的建立，取得了一些成效。2011年区人大常委会修订了本区《加强本级预算审查监督的决定》，从制度上进一步明确了延伸财政预、决算监督的内容。

1、从一般预算监督向综合预算监督延伸。2011年后，在原有审查批准本级预算的基础上，加强了对预算执行情况及预算外资金的监督，迈出了对综合预算监督的第一步。明确超预算部分、实际收入超原总预算额5%（含5%）及支出调整方案须经人大常委会审查批准；超原总预算额3%-5%（含3%），超收部分使用方案须向主任会议报告，并向人大常委会备案。对不同预算科目之间资金调剂，教育、科技等法定增长项目调减，须报常委会审查批准；其他科目年初预算与年底执行有差异的，也须报人大常委会财经工委备查。要求政府财政一般性转移支付纳入总体预算编报，财政部门在每年的人代会、常委会扩大会议上向常委会委员、代表报告相关执行情况。

2、从本级预算向部门预算全覆盖延伸。为推进人大对政府全口径预算监督，延伸了对部门预算审查监督。变原来的一般审查部门预算拨款数为对部门综合预算和执行情况的检查监督，并且将各预算单位动用历年沉淀资金、各条线专项转移支付资金情况列入检查监督范围，明确要求各预算单位，除财政拨款外，动用历年沉淀资金、条线专项转移支付资金等须统一纳入预算管理，没有批准的不得使用资金。同时，加大部门预算的公开力度，监督政府实行部门预算的全公开，包括“三公”经费在内，所有部门的预算都通过网络向全社会公开，主动接受监督。

3、从公共财政预算向政府性基金、国资经营预算延伸。改变政府性基金预算、国有资本经营预算游离于人大监督之外现状，区人大在做好公共财政预算监督的同时将政府性基金收支情况纳入预、决算管理，作为预算报告的重要组成部分，每年向人代会、常委会报告收入、支出及收支平衡情况。一是土地使用权出让金部分，要求政府在工作报告、计划报告中明示计划年度动迁地块量、收尾土地量及相应的情况，对土地的招、挂、拍全过程进行动态跟踪监督，对土地使用权出让金实施有效的人大监督。二是督促政府相关部门制定国资经营预算、收益收缴管理、预算支出管理三个试行管理办法，并在每年的主任会议专题听取国资经营预算试编情况报告，提出意见和建议，为常委会听取和审议此项工作做好充分准备。目前，本区的国有主体企业已全部实行国资经营预算，并纳入财政预算管理，接受人大监督。

二、加强全口径预算审查监督遇到的问题

从公共财政预算审查监督到全口径预算审查监督不仅是工作对象和范围的变化，更是观念和制度安排的变化，是预算制度方面一场深刻的改革。以下是在制度推进中遇到的问题。

1、预算管理的完整性、统一性还不健全。一是目前政府一般公共预算体系，宽泛授权财政部门设立的财政专户资金和历年结余的各类资金尚未编制预算报人大，科目调剂不需人大批准，部门预算也未纳入人大审查批准范围，政府的融资平台举债资金的安排使用等，都没有纳入人大的审议范围。二是全面、完整地反映政府现有的四本账的财务信息欠缺。如，国有资本经营预算只有对国资委集中管理的国有企业分红收益收缴财政后进行监督的收支记录，没有汇总全部的国有资本经营财务报告。政府性基金中资金量比较大的还有土地征收成本和出让金收入等，没有全过程资金运行情况的反映。

2、预算报告披露政府会计信息不全面。目前提交人大的是财政报告，还不是政府报告；披露的财政资金仅有功能分类，缺乏经济分类，没有反映部门预算产生的大量沉淀资金及具体项目的经济运行情况；部分反映国有资本运行及政府各类基金运行的相关信息，缺乏政府负债详细资料。人大监督缺乏真实、完整、规范的政府会计信息依据，在一定程度上弱化对政府监督的范围和力度，人大及其常委会对政府预算审议只能停留在一般程序监督上。

3、全口径预算管理中财权与事权还不匹配。有些财权在上，事权在下，政府性资金的分配与再分配，很难在财政预算和决算编制中找到一个事权与财权最恰当匹配的结合点，在财力的安排上缺少对项目资金的总量反映，不同程度地存在该办的事多，而匹配的资金少，隐性地增加了地方政府举债，给全方位的绩效评估带来困难。另外，上级条块的专项转移支付资金支出，有时直接下拨给下属部门，不经过本级财政部门。这些情况都影响了实行全口径预算管理执行监督和效果。

4、人大审批财政预、决算报告的佐证依据不够。人大审议的主要依据之一是政府审计机关提供的审计报告。我国目前实行的审计体制是政府审计，属于内部审计监督性质，以此作为人大审议的佐证依据，缺乏法理上的客观性和公正性。根据审计法，本级审计机关只对本级预算执行情况审计，人大对决算的审议批准缺乏审计依据，只能根据本级政府预算执行的内部审计报告作参考来对政府的决算作决议，形式意义大于实质意义。

5、目前的人大审议模式还不适应对全口径预算的审查监督。主要表现在机构设置、力量配备、制度安排上。我市区县一级人大没有设预算工委，承担预算审查监督具体工作的财经工委不仅人手少且专业人员严重不足，也没有借助社会专业力量，于是对预算审查监督往往仅能确保履行法定程序，没有能力对区县财政盘子动辄几十亿上百亿规模的资金运用履行实质性审查和监督。此外，人大对政府财政一年两审（预算和决算）的模式过于宽泛，尚无对哪类项目多少资金额必须提交人大审议的明细规定。政府预算大类上可分为经济类和功能类，审议又可从政策与科目、整体与局部、合法与合理等不同角度展开，人大对政府预算从不同的类别或角度展开审议，其结果将会呈现很大反差。

三、推动全口径预算管理体制的建立

根据上述调研情况，课题组对发挥地方人大的监督作用，推动全口径预算管理体制的建立提出如下建议。

1、把推动全口径预算管理体制的建立作为人大履行职责的着力点。建立全口径预算管理体制是政府治理方面重大的改革举措，最终目标是实现人大对同级政府所有政府性收支行为的法定控制，使政府部门的收支行为从头到尾置于人大和全社会的监督之下。所有政府收支只有取得立法机构的授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。由此可见，“全口径预算管理”包含授权和行政两个层面。两个层面互为依托、彼此关联。由行政层面的“全口径预算管理”到授权层面的“全口径预算管理”，再到“公开透明规范完整”的预算体制的建立，是地方政府预算体制改革的方向。地方人大在全口径预算体制建立的过程中应当发挥审查、监督主体的推动作用，最终确立“公开透明规范完整”的科学的全口径预算管理体制。

2、建立和完善人大预算审查监督的工作规范，为全口径预算管理体制的建立打好基础。全口径预算管理是一项复杂的系统工程，需要方方面面的合力推进，当务之急是加强相关法律、法规和政策的配套，这是人大依法监督的基础。要制定有关预算编制审查和预算执行、决算监督的工作规范，推进政府预算信息的公开透明和可比性，改进和强化预算监督的法律基础。要督促政府建立和健全政府财务报告体系，内容覆盖公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保障等方面的预算信息，全面反映政府的财务状况和营运业绩的受托责任，增加会计信息的透明度和审议的可比性。要强化人大对政府和部门预算编制的审议工作，明确人大审议政府预算的范畴，规范政策审与科目审、全面审与局部审、合法审与合理审之间的关系。督促政府执行收支分类改革的要求，将预算按功能分类和经济分类报人大审议。

3、实行全口径预算监督，要做到“全”、“明”、“深”。“全”就是要把全部政府性收支都纳入预算，做到“横向到边”、“纵向到底”。“明”就是要编制好让全体选民，首先是人大代表看得懂的预算报告。要把预算按照功能分类和经济分类全类别向人大报告。预算至少公开至“项级”科目，逐步向“目级”深化。推进决算公开。“深”就是要求财政部门向人大全面提供政府财政资产负债情况，从广度和深度上拓展预、决算审查监督的内涵。发挥审计主渠道作用的同时，探索借助社会专业力量开展审计监督，并推进预算绩效监督。要建立重大投资项目人大常委会审议决定制度，审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等，进而更好地控制政府举债，实行政府债务风险管理。

4、创造条件改善人大审议模式，适应对全口径预算的审查监督需要。区级人大常委会要尽快增设预算工委，作为常设工作机构专职全口径预算的审查监督事务；变一年两审为一年多审，除预算、决算报告外，重大项目、重大资金、重大事项也列入人大审议，制定审议清单和审议程序，逐步做到规范化；引进社会专业力量，建立财政预决算报告提交人大审议前实行双重审计的制度，发挥社会专业力量的作用，互相监督制约，提高审计质量，为人大依法决策、民主决策，提供客观科学的依据；引进专业人才，在人员编制、办公经费方面予以保障。